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1916年6月的袁世凯之死，预告了军阀时代的到来；然而在随后军阀混战的十几年中，北京政府始终是中国国家主权和人民瞩望统一的象征。在既无王朝，又缺少强有力的人物和执政党的情况下，北京政府仍代表着国家观念；普遍的宪政信念在支撑着这个政府。在世纪更迭之际，这个信念随民族主义的兴起在中国爱国者中滋长。[1]
当中国训练和装备的海军，在1894年至1895年的中日甲午战争中全军覆没时，许多政治上的有识之士已经认识到，仅是技术和军事的“自强”还不足以救中国。这些有识之士还被这样的机遇所打动，以为世界上所有最强大的国家，包括日本，大都在近代通过了宪法。此外，国外新的政治科学的专家断言，起草一部适合得当的宪法，无论在何处，都是有效稳定政府的关键。事情已很清楚，只有宪法才能使中国强盛。
但中国应采取何种形式的宪法，众说纷纭，莫衷一是，大多数中国政治思想家在两个问题上意见是一致的。第一，政府和人民的利益基本是一致的，但中国却是积贫积弱的国家，这要归之于人民的被动状态。对此，只有通过诸如选举、学会及立法机关等参与制度，允许民众直接关心政治，才能予以克服。正如维新派人士康有为在1898年所称：“臣窃闻东西各国之强，皆以立宪法开国会之故……人君与千百万之国民合为一体，国安得不强？”[2]
第二，中国历史上社会动荡的主要原因，在于权力关系界限的含混不清，导致皇位继承权的争夺，大臣之间的冲突，地方官员的专横跋扈；凡此只能由民众起义才能遏止。但在立宪制度下，正如康有为弟子梁启超在1900年所云：“君位之承袭，主权之所属，皆有一定……大臣之进退，由议院赞助之多寡，君主察民心所向，然后授之……民间有疾苦之事，皆得提诉于议院……故立宪政体者，永绝乱萌之政体也。”[3]
康有为、梁启超等保皇派人士相信，在中国人学会自我管理之前，应有一个训导阶段。按照中国政治思想的传统治国概念，政治家在逐步引导民众进入参与制度时，应教育与惩戒并用，以维护公共秩序。而孙逸仙领导的共和派争辩说，中国的未来如同修建铁路，“中国而修铁路也，将用其最初粗恶之机车（君主立宪）乎？抑用其最近改良之机车（共和国）乎？”[4]清廷曾对康、梁悬赏欲得其首，而后终接受其主张，于1906年下令实行君主立宪。但在清廷尚未颁布立宪之前，革命军起而共和派获得了胜利。
从某些方面来看，1906年清帝的立宪诏书，比之辛亥革命更为明确。共和国的理念，在1911年后，至少受到君主主义者的三次挑战，即是袁世凯称帝的冒险行动，1917年张勋导演的宣统皇帝复辟，以及30年代伪满洲国复活的“王道”[5]。但自1906年以来，甚至在1949年之后，对于这种或那种形式的宪法，从未产生过重大怀疑。的确自清朝末年起，公众就意识到不仅对国家，而且对政党、商会及各个利益集团，宪法都是必不可少的。
一些省份也制定了宪法[6]，这一趋向最重要的例子，就是20年代初的“联省自治运动”。在湖南、四川、广东及其他南方省份的领导人争辩说，如果各省能使自己摆脱军阀混战，去寻求自身的稳定和发展，整个国家将会因此而强盛起来。但在以什么方式达此目的时，“关于中央政府与各省地方政权之间的权限，及各省地方政权结构的讨论时，便出现了无休止的争论，纷纷引证1815年的日耳曼联邦、瑞士联邦、美利坚合众国、加拿大、澳大利亚为例，评论中国此时颁布或起草的各省省宪；但出于技术和法律的观点，而不是基于中国的现实”[7]。有几个省草拟了省宪，其中之一（湖南）还在短期内实行过。但联省自治运动，并未能将中国从军阀混战中挽救出来。相反，一些军阀为了实行否定中央集权的策略，欣然颁布其联省宪法。[8]
尽管有许多失望，但近代中国人对宪法仍持坚定不移的信念。对此如何解释？在近代的西方，如同在中国一样，宪法的效力是不确定的，但又是必不可少的。无论在东方或西方，宪法的概念，都是从国民的基本信念中汲取活力。在个人主义的西方，宪法被视为保护个人权利，调整人群之间利益冲突的准则。在中国，宪法被视为凝聚集体力量，对当前社会目标的基本表述，也被看作是促进共识和防止误失的手段。因此，中国的宪法，一直被认为容易随社会目标的变化而改变。
宪法还具有实用主义的功效。对于正力争在世界获得一席之地的中国来说，宪法是现代国家标志的重要组成部分；宪法也是统治者要求承认其合法性的根据。早期共和国的宪法，允许小范围的集团可以宣称，其角逐政治权力是合法的；而革命力量（国民党、共产党、学生、工会）的活动则是非法的。这些集团可以认同忠于宪法的必要性，却又对宪法的诸条文含义争吵不休。
总之，不论是在中国或在其他地方，也不论是在民国初年或在其以后，对宪法的赞同基于两个原因：一是宪法对于杰出人物具有便捷的实用价值，二是对宪法有能力使国家变强的信心。这种赞同是相当真诚的。在1916——1928年间，费了大量精力去草拟宪法，争论条文，谴责对手违反宪法，祝贺同盟者恢复宪法。在另一方面，随着1916年以后派系冲突的每一次循环，政客们玩弄立宪的谎言也明显增加；而民众对民国共和政体的支持，则相应地下降。其最终结果，是使自由共和国的观念信誉扫地，并产生了一系列权力主义政权，其中的第一个是国民党的国民政府。从一定意义上说，晚清的君主立宪派观点已取得胜利。训导的观念，并不是君主政体本身，而只是其争论的中心。自1928年以迄于今日，中国政府一直受着这个或那个列宁式政党的控制，其目的在于避免重现民国初年的混乱。
宪政社会与思想根源
在1920年前后，4亿中国人中，只有一小部分人知道或关心宪政，对于试图将宪政信念付诸实施的人就更少了。在政界名流的利益和观点的眼光里，在某些方面可以解释立宪政体信念，何以具有如此的号召力。
国家政治名流中最有权势的人，是前清的官员；对他们来说，宪政是沿着西方现代化路线。其中大多数人不是主动赞成推翻清朝，但要求保持其行政权力不受损害，也就不去反对了。这些名流权势人物的一切目标是国家强盛，要以西方和日本为榜样；因为在这些国家里，宪法与国家的强盛显然是有着联系。
晚清时的官员，后来成为民国的领导人，大致可以分为三个年龄组。[9]生于19世纪60年代的人，属于袁世凯（生于1859年）一代，受的是为准备科举考试的正规教育，读的是儒家的经典著作；其中也有少数人受的是外国新式专门技术教育。这一年龄组的人，大部分在1895年甲午战争和1900年义和团运动之后，才勉强接受宪政，或者在1911年宪政作为既成事实才予以接受；其对共和国的拥护是有保留的（这一代人是几次复辟清朝的主要支持者）。这一代人的领导方式是独断专行，个人至上。
19世纪70年代出生的一批人，接受相当多的经典教育之后，又普遍地受过新式教育；在其一生较晚时期才出现新学。中国新式教育，在基本的社会和政治准则方面，仍然是传统的内容。留学生多出身于和社会现状有利害关系的富有之家。70年代出生的一批人中，许多人具有与其前辈一样在政治上的保守主义观点。而另一方面，因受到日本和西方的技术、政治、文化的影响，这部分人较善于掌握共和政体的政府形式，对于铁路经营、金融和对外关系具有领导能力。这一年龄组为早期民国政府输送了大量内阁阁员。
对19世纪80年代出生的人来说，纯粹的经典教育再也不实用了。以经典为据的科举考试于1905年被废除后，那些为应试而学习经典的人，不得不改变课程。想着在政府任职的年轻人，现在必须接受国内的新式教育，或出国留学，或两者的教育都接受，以为今后在政府供职做准备。出国留学的人大多数是去日本。从中国各地到国外的学生，在国外的学生团体中办俱乐部，出版杂志，组织政党，广泛吸收西方和日本各种思潮，用半生不熟的中外混合语言进行热烈的讨论；渐倾向于抛弃中国的传统，照搬外国的思想和社会时尚，采取“中国无一是处，西方一切都值得仿效”[10]的观点。
70年代组的人和80年代组的人之间，存在着精英政治文化上的重大区别。正是在80年代的人中，产生了五四运动的上层领导，以及中国共产党一批最老的领导人。当然，在老官僚庇护之下，进入清廷官僚机构的年轻人，不像后来成为共产主义者同龄人那样激进。但是，由于这些共产主义同龄人，比其长者较好地理解共和的理想，也就更加拥护共和的理想，因之随即成为从内部对共和国失败的主要批评者。如果80年代组的人与60年代组的人，都一样对共和持有矛盾或不满心态的话，那就是60年代组的人，认为民国走得太远了；而80年代组的人却觉得民国的路走得还不够。
早期民国的全国性政治名流另一个组成部分，是新兴的职业成员————教育家、律师、工程师、记者、现代商人和银行家。报纸、大学、法院、银行以及其他专业新机构，都需要受过专门教育的人员；新式教育和出国留学则满足了这种需要（见第11卷第10章）。为了使新兴的职业能自我管理，清末以来，适应改革的要求，成立了各种行业公会（社团），如商会、律师公会、银行公会。这个改革，对中国的现代化趋势，起了特殊的推动作用。因为行业公会承担着半政府职能；从事这些行业的人，逐渐成为对公众事业有合法发言权的名流。其与政府之间正式或非正式的合作关系，与一向由士绅享有合作的关系相似。就20世纪的中国中央政府而言，这些行业名流，的确逐步代替拥有土地的士绅，成了“公众意见”的蓄水池和源泉。当发迹拥有土地的士绅，即地方上的乡绅，与握有兵权的大小“司令”争权夺利之时，新兴职业阶层的人物，已成功地确立其在国家级层次上的地位。当然，新出现的城市中产阶级并不富有，受教育较少部分————小商人、手工艺人、学生、小职员，则被排除在正统社会的名流之外。
在新的职业阶层中，职业政治家起了特别突出的作用。从1900年起，东京的中国留学生团体，成了这些职业政治家的人才后备基地。留日学生在那里阅读关于民族主义和革命的书刊，能结识政党组织者和革命党人。一些官费留学生放弃了官宦前途，也仿效这些政治活动的榜样。此时，梁启超在日本宣传和鼓动，在清廷实行君主立宪的道路；孙逸仙为建立共和国而进行革命，在日本成立了秘密组织，留日学生可以在两者之间作出选择。
1909年省谘议局召开和1910年全国谘政院召开，为许多政治家在这两个机构内从事政治活动的前途提供了机会。典型的省谘议局议员，年轻（平均年龄41岁），富有，出身官宦世家，其中有1/3的人在国内或到海外受过现代教育。[11]尽管谘议局与谘政院和民国时期的议会相差无几，有不少官僚、专业人才、商人、地主等等，但职业政治家在其中占有显著优势，并控制了舆论。
然而，职业政治家并未曾在政府部门供职，在早期的共和政治活动中，长期被排斥在外围的地位。民国的最高职位主要是官僚，前清的官僚，通常都是军人。在职业政治家中，很少有人担任过内阁阁员，更没人当过总统（除孙逸仙曾短期担任过南京临时政府的临时大总统）。在国会休会期间，这些职业政治家已经成为政客，充当各官僚派系之间的调停人、政治掮客和盟友，朝秦暮楚，极尽尔诈我虞之能事；只有在国会开会时，才处于政坛的中心地位，为扩大国会的权力而进行斗争。
宪政是符合前清官僚与政客利益的，因为宪政给予其以合法的政治场所，而又不使这个政治舞台向下层人士开放。除此之外，宪政在世纪交替和进入20世纪以后，对许多人也具有启迪思维的意义；首先西方专家的自信给中国人留下很深的印象。在中国政府担任多年宪法顾问的约翰斯·霍普金斯大学政治学教授韦罗璧写道：“中国人……为许多政治问题所困扰，但不是由于民众普遍缺乏自治能力和政治代议制，而是因为其一直想在一部实质上并不完善的宪法下来管理自己。”[12]
韦罗璧的看法，代表了20世纪20年代西方政治学家的观点，落在肥沃的中国知识界的土壤之中。看到西方政治学者的声望和自信，中国的一些阶层，希望通过向西方国家学习的西化途径，以取得国际社会的承认。立宪政体能使之成为世界强国方面已有显著成就，这些仅是中国仿效西方明显的动机。科学主义也是中国思想界一时的风尚————相信现代科学机械模仿的说法，能解决人类的问题。正如“科学”马克思主义在西方和在中国之所以具有吸引力，在于其宣称自身融合科学控制了自然的力量。同样的，现代“政治学”也标榜自己具有同样间接的超凡魅力，就像数年后的马克思主义一样；宪政似乎通过科学设计的民主，能把陈独秀说的德先生（民主）与赛先生（科学）结合在一起。
更为根本的，是中国人对宪法的信念，深深植根于人的自觉意识，在行动过程中起着的主导作用。孔子认为，欲统一天下者，首先必须“思无邪”；明代重要的新儒家王阳明曾指出：“知是行之始，行是知之成。”孙逸仙则简明扼要地说“能知必能行”[13]；换言之，如果自觉的意识能想到如何做一件事，那么相对来说，实际去做是不成问题的。相应地，如果事情做错了，解决的办法就在于纠正当事人的思想。只要将宪法条文看作是国民自觉意识所“知”之物，立宪共和就没有不成功的道理；如果共和失败了，原因不是民众对立宪原则的掌握和支持不够，就是宪法本身有缺陷。
假如说坚持“唯意志论”的传统有助于使宪政变得合理，那么，宪政对国家富强会有作用，无疑对之是具有吸引力的。在中国人看来，宪法的作用是将个人利益与国家利益结合在一起，由此激发民众为实现国家的目标作出更大的努力，发挥出更大的创造性。许多中国思想家认为，旧中国的问题在于民众的被动性和狭隘的自私性。相反，在现代社会中，由于实行民治，民众将全心全意奉之于国家。“万其目，一其视；万其耳，一其听；万其手，万其足，一其心；万其心，一其力；万其力，一其事。其位望之差别也万，其执业之差别也万……心相构，力相摩，点相切，线相交，是之谓万其途，一其归，是之谓国。”[14]这种视宪法为强化器的观点，与孟子的观念一脉相承。“得道者多助”，“仁者无敌”[15]；宪政可以被看作这样的“道”，所以其能获得民众的支持，认为是中国繁荣强盛的关键之所在。
北京政府
在1916——1928年的大部分时间内，是根据1912年的《临时约法》成立的北京政府在运作。虽然《临时约法》设计者有意把主要权力归于内阁，但因其措辞含混，导致大总统与国务院和国会之间接连不断地发生争执与冲突。
总统由国会选举产生，任期五年，仅具有象征性职责，并享有国家元首的声望；其本人的品格和党派的背景，决定其能否将象征性职责变成实际的权力。内阁为“辅佐”总统，管理各部总长，副署总统颁布的命令和法规，接受国会的质询。内阁通常由各派系分得职务的人员所组成，实际上很少起到决策机构的作用。尽管宪法对国务总理的权力未作特别规定，但有时国务总理能通过组阁及促使国会批准内阁起些作用；并通过同党派成员控制一些要害部门，如陆军、财政、内务等部的总长来控制政府。国会是由参议院和众议院所组成，议员任期分别为三年和六年。国会不仅选举总统、副总统，批准内阁，还有权批准预算，批准条约，宣战，以及质询和弹劾的权力。由于经常性的派系倾轧，使之中国政府对这些操作不能够熟悉运用；国会除了默认或阻挠外，几乎起不了什么作用。表37列出了民国初年的国会及国家其他立法机构的情况。
根据《中华民国临时约法》，国会的主要任务是起草永久性宪法。在若干年内，数届立法机构都在从事这一工作，又回到清末的宪政辩论上面；袁世凯当政时提出的问题————中央集权与地方自治，立法权与行政权，广泛的政治参与和有限的政治参与（见本书第四章）。在1913年至1914年的会期中，为准备宪法草案花费了大量时间；1916年至1917年会议期中，准备草案又继续进行。1917年，同时成立了两个政府，一个在北京，另一个在广州，都声称要执行《临时约法》，并且都制定宪法草案。原国会（或称旧国会）于1922年再度召开，产生了1923年10月10日的“曹锟宪法”（因由曹锟总统颁布而得名）。1924年的北京政变将曹锟赶下台后，一个临时性文件《中华民国临时政府条例》代替了宪法。同时，宪法起草委员会召开会议，再次尝试制定宪法。1927——1928年，张作霖政权为自己制定了一份替代宪法的文件，即《中华民国军政府组织令》。
直至行将垮台时，北京政府宣称其为正统；即使在越来越受到混战军阀的控制，正统性也使其占有重要的地位。直到1923年，如果不是更晚的话，许多舆论界的代表人物，在慨叹军阀混战和政治腐败的同时，依旧希望能最终实现宪政制度。每个大军阀都在国会、内阁和政治报刊中扶持派系盟友或追随者；可能的话，还在总理与总统间建立良好的关系，目的在于取得正式委任（如一省的省长），使之其在地方的统治取得合法地位。
表37 民国初期国家级的立法组织
资料来源：刘寿林：《辛亥以后十七年职官年表》，第486——487页；内森：《北京1918——1923年的政治斗争》，第183页。
北京政府之所以重要的第二个原因，是外国的承认。面对中国分裂的现实，列强仍坚持只有一个中国。在1928年以前，北京一直是中国的首都。即使有的问题实质上是地方性的，但列强普遍要求通过中央政府外交部来正式解决各种问题。即使在军阀控制的地区里，许多铁路上有利可图职位的任免，条约口岸办事机构的设立等，因为这些常涉及外国的利益，所以需要北京政府的认可。最后，外国使馆的存在，为北京提供了实实在在的保护。1901年《辛丑条约》规定，如果北京遭受军阀侵犯，北京——天津铁路被其占领，就可能招致列强的干预；但列强并未行使这个特权。
北京重要性的第三个原因，与财政收入有关。在北京政府的财政中，税收所占比重很少；海外汇款额，在袁世凯去世前就开始下降，以后更大量缩减。外国的承认对中国财政的重大影响，就是借款能力问题。中国政府以自然资源为抵押向外国贷款，如1917——1918年1.4亿日元的“西原借款”。政府也在国内借款————从1913年到1926年，政府共发行27种公债，筹款6.31亿，部分借款以盐税和关税作担保。而盐税和关税的征收，均有列强的参加，因之得以避免军阀的干预（列强对于征收关税的参与比对盐税更为全面）。除了主要的外国贷款和发行国内公债以外，还有国库券（分长期和短期），银行贷款，政府各部认购的证券，拖欠薪饷及其他债务，其总额从未计算过。政府筹款变得日益艰难，没有长久期待的大笔外国贷款，没有以关税和盐税作为抵押的国内公债（总是抱有希望，虽然常常总是失望），是否能在国内借到一小笔钱，是令人怀疑的。
借来的钱用于政治活动（付给国会议员和新闻记者的“荣誉金”），给与北京政府当权者结盟的军阀军队发放军饷和急需资金的政府部门。而政府公职人员却迟迟拿不到薪金，于是教师、警察、公务人员不断罢工示威。为了维持生计，只有接受贿赂，以其作为第二职业。在这种情况下，能完成任何一件有益的行政管理工作，都是不平常的。但也确有迹象表明，在这段时间里，一些部的工作却取得相当成效。
在教育部的集中领导下，初等、中等、高等教育机构的标准水平有了提高，入学人数也增多了。[16]司法部之下的法院系统一直不完善，并未充分发挥作用，但享有正直的声誉；在法典编纂和监狱管理方面也取得了进展。内务部领导下的北京新式警察，保持了很高的事业水准，在1928年，北京曾被描述为“世界上治安最好的城市之一”[17]。尽管军阀企图干预，交通部属下的铁路、电报和邮政业务仍能赢利，又十分可靠。为理解这些表面现象，需要对官僚政治进行仔细研究。在这种险恶的政治环境中，中国固有的官僚传统工作，如何同西方的技术和事业规范相结合，而幸存下来。
北京政府各部中最有效的————又是遭受同时代人和后代人最猛烈的抨击的，也许是外交部。在军事和经济都无力保护自己的国家里，享有世界盛名的外交家————像顾维钧和颜惠庆等人，为了国家的利益，顽强推行收复权利的工作。中国1917年对德国及奥匈帝国宣战，废除了该两国的治外法权，终止了向其支付庚子赔款，还赢得暂停向协约国支付庚子赔款五年的期限。尽管中国的宣战纯粹是名义上的，但战后还是以战胜国身份参加1919年的巴黎和会。《凡尔赛和约》将德国在山东的权利交给了日本，使中国大感失望，但中国外交家在国际舆论法庭上赢得了赞誉。在1921——1922年的华盛顿会议上，日本只得被迫撤出山东。此外，英国同意归还中国的威海卫；九国[18]宣布尊重中国的主权，提高关税至5％，还订立了最终中国关税自主和废除治外法权的条款。在1924年，中国与苏俄签订协定，苏俄放弃了在华治外法权、庚子赔款及其在天津和汉口的俄租界。即使在北京政府濒于崩溃时，外交部还说服各国派代表出席修订关税的会议[19]；会议虽未取得实际结果，但详述中国立场的文件，成为南京政府1928年成功宣布收回关税自主权的基础。所有这些成就背后的艰难谈判，尚有待研究。但1924年中俄协定的谈判却是例外。研究这次事件的专家结论，是因为外交部“超出大多数人的想像，具有相当大的权力和独立性，较高的人员素质，十分积极的政策和更为强烈的民族主义动机”[20]。
现代银行的政治作用
从民国初年到20年代，北京政治活动日益显著的重要特征，是条约口岸的现代中国银行卷入于政治。在中国的金融界里，这些中国现代银行，遭到外国银行在条约口岸的分行及中国钱庄两方面的夹击。这两类金融机构的财力，都超过中国的现代银行。27家外国银行及其在中国的分行，拥有3倍或4倍于119家（或更多）中国银行的资本，实际上垄断了有利可图的外汇和外贸市场，还享有发行货币的特权，并收存每年数亿元的盐税和关税收入。这些外国银行得到中外商人的信任，在条约口岸招揽大批金融业务。另一方面，数不清的钱庄牢牢占据国内货币汇兑，证券投机和短期贷款市场。单个钱庄的规模并不大，但所有钱庄的资本总额却大于现代银行；并且由于其有固定的业务渠道，比现代银行更成功保持业务的畅通。实际上，钱庄成为现代银行短期资金的来源。
民国初年，现代银行的财力是不足的。根据现有资料，119家现代银行，总计拥有3.5亿元核准资本，能筹集到的实缴资本仅1.5亿。[21]由于缺乏公众信任，中国的现代银行不得不通过发行纸币（如果能得到政府批准）以高利率向钱庄贷款，以高息接受储蓄存款的手段，吸收极为短缺的流动资金。于是，为了偿付高息存款和贷款，为了支撑币值，银行不得不寻求利润高而风险大的投资；政府公债和国库券，正是这种投资的重要部分。
随着财政收入其他来源的枯竭，政府日益依赖国内资金市场。1915年下半年，在袁世凯进行帝制运动时，一些省份宣布脱离北京独立，国内税款收入急剧下降。1918年，日本新组成的原敬内阁，放弃了前任内阁的政策，停止承诺对中国大量少条件担保的贷款。1920年，外国银行家组成国际财团，实际上是延长外国金融联合，对中国政府实行制裁期限的工具（见第2章）。事态发展的结果，几位极少有成功希望的财政总长，为筹款活动而奔忙，国内信贷变得日益重要起来。但是，从1919年发行八年公债开始，银行家们对政府证券开始消退；政府负债累累，已经没有可靠的收入为新公债担保。而政治形势又日趋恶化，以致银行仅以小笔预付现金，向政府强提苛刻的贷款条件。政府在上海出售剩余的第一年公债时，每100面值售21.5元；未售出的七年公债，按每100元以54元出售。银行对政府的大批短期贷款，月息竟高达16％——25％，以未售公债面值的20％作为担保。从1912年到1924年，共向银行出售价值46740062元，偿还期为一年或二年的国库券，价格仅为面值的40％；在政府赎回债券时，银行获取的折扣率是很高的。
于是，现代银行成了政府债券的主要持有者。银行常以自己发行的钞票，按面值一定的比率购买公债；但可能公债永远得不到兑现，其价值可能会一直跌下去。另一方面，公债的市场价格也可能因为得到新的担保，而部分抽签兑现；或新任财政总长，也会使公债市场上扬。公债市场价格如此剧烈涨落，证明这是有利可图的投资。然而，要在投机中获得成功，就必须要预测，甚至要有影响市场的活动；这就需要与政治进行密切的联系。
总行设在北京和天津的银行，与北京的政治活动关系最为密切。（上海的银行也从事政府公债投机，但其业务重点是票据交易和工业投资。其他条约口岸的银行，与当地政治活动的关系，比起在北京政治活动的关系更为密切。）典型北京或天津的银行董事会，是精心组成的。其核心是一些与政府内各派系有良好关系的银行家；此外，就是一些与政治团体利害攸关的人，或具有银行以及其他金融经验的人。这样各方面人事平衡的目的，在于为银行确定债券市场价格的涨落，获得政治内幕的情报，并结识政府中能获得保护特权的朋友；从而避免政局发生变化时，由于银行的单一倾向而陷于孤立无援的境地。
1919年以后，政府的财政日益拮据，而银行及对其有影响派系的政治地位却逐步上升。交通系（下面还要谈及）作为内阁命运的主宰者形成了。与此同时，银行向政府施加影响的能力，普遍有所增加。1920年12月，银行公会在上海举行会议[22]，决定拒绝认购所有政府债券，除非政府“重新调整”旧债券的清偿方式。政府对此的反应，于1921年3月3日发布的总统令中，政府建立统一国债基金会，将关税余额用作偿债基金，由海关总税务司安格联爵士管理。第一、第五、第七年的长期公债及第八、第九年的公债（后来又加上了其他债券），按面值的一部分重新作价，并兑换成两种新发行的债券；这两种债券的偿还金，是由上述基金担保的。
整理公债基金的设立，对银行家是一种照顾。债券的重新作价低于其面值，但这无关紧要，因为银行当初购买债券时就打了大折扣。现在一旦认购的债券能兑现，就可以得到高出原购价一倍以上的收益；或者如果进行市场交易，亦可以高于买入的价格出售。虽然政府发行任何新的债券，都必须经安格联爵士同意，但政府的威信还是提高了。
派系与私人关系
从表面上看，北京政府的制度是合乎宪法的，立法、司法、行政的权力由法律予以区分，决策也按规定程序制定。但政府的组成，实质上却是派系在起作用。一大批个人追随者，越过法定制度的界限而取得捷径；每个派系以一位特定的领袖人物为中心，由其个别吸收忠诚的追随者组成。
在组织这些派系时，政治领袖特别注意；凡是工作上既能干，政治上又积极可靠的人，认为也是有前途的人。领袖人物对可靠性的判断，在极大的程度上取决于“关系”的观念。对大多数中国人来说，社会是由父子、君臣、夫妻、师生的关系网所构成。信任与自己有确定关系的人，比信任仅仅是相识的人要安全得多。即使是关系疏远，也有助于建立交往的稳定性；因为交往双方的尊卑，可靠的惯例，包括一方有权向对方要求，或要从别人那里期待得到什么。
当然，血亲或姻亲的血缘关系极为重要；尽管一个人毫无从政经验，但因其人为亲属之故，也会派给一不具敏感性职务，使之其位居挂名差使。另一种重要关系，是来自中国同一地区的人之间的关系，即同乡关系。由于语言和风俗习惯上的差异，远离家乡的广州人或安徽人，在北京很容易各自结成一伙。教育过程产生另一类效忠中心：一些受业于同一教师的人，毕业于同一学校的人，或在1905年以前同科中试的人，均彼此视为同学，其间之亲密关系远胜于兄弟关系。这些同学，对其过去的师长和主考官[23]负有终生忠诚的神圣义务。与此相似的，从官僚生涯中滋长出与其同事或上司的关系。除了这些自发形成的关系之外，或作为这类关系的替代，一个人还可以通过师生关系，保护人与被保护人的关系，或金兰结义的兄弟关系，使自己与另一人联系在一起。
以广泛的关系网为基础，杰出的政治领袖人物，在其身边集结一批精明、称职而忠诚的追随者，组成派系。在由共和宪法规定陌生的社会中，这些政治领袖们，越来越依赖其派系继续展开政治活动。
最有影响和最复杂的派系之一，是由段祺瑞（1865——1936年）领导的。段氏于1887年（应为1889年。————译者注）毕业于北洋武备学堂炮科，去德国深造后，回国任炮队统带，兼任袁世凯训练新建陆军（见第11卷第10章）的小站炮兵学堂总办和主要授课人。由于段氏在小站练兵的重要作用，新建陆军中约有一半的军官，包括民国初年华北的许多军阀，都是段氏的学生。段祺瑞为安徽合肥人，与其家乡有政治活动能力的人很接近；合肥出生的子弟，具有浓厚的地方主义色彩和非凡的政治手腕。虽然段氏是位将军，但其政治基础，不是军阀式对军队的直接指挥，或是对地盘的控制，而是凭其资历的影响、威望和政治手腕，特别是以其大批追随者为基础。
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