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    ▲择民之长

    《周礼》:大司徒施教法于邦国(外而邦国)、都鄙(内而都鄙),使之各以教其所治民。令五家为比使之相保,五比为闾使之相受,四闾为族使之相葬,五族为党使之相救,五党为州使之相赒,五州为乡使之相宾。

    臣按:此成周六乡之法也。合五家为比,比有长;合五比二十五家为闾,闾有胥;合四闾一百家为族,族有师;合五族为一党,党五百家,党则有正;合五党为一州,州二千五百家,州则有长;万二千五百家为乡,合五州而为之也,乡则有师、有老、有大夫焉。郑玄曰:“百里内为六乡,其外为六遂,乡犹今畿内之地,遂犹今外郡也。”王畿之内立为六乡而统之大司徒,亦犹今畿内郡县直隶六部云。

    遂人掌邦之野,以土地之图经田野(谓经界其田野),造县鄙形体之法,五家为邻,五邻为里,四里为酂,五酂为鄙,五鄙为县,五县为遂,皆有地域沟(以通水为限)树(以植木为固)之。

    臣按:此成周六遂之法也。五家为邻,邻有长(犹乡之比);二十五家为里,里有宰(犹乡之闾);一百家为酂,酂有长(犹乡之族);五百家为鄙,鄙有师(犹乡之党);二千五百家为县,县有正,又有师焉(犹乡之州);万二千五百家为遂,遂则有人、有长,又有大夫焉。周制,内有六乡,外有六遂,乡之所置比长、闾胥、族师、党正,遂之所置邻长、里宰、酂长、鄙师,是即汉之亭长、三老、啬夫,唐之里正、坊正,宋之保长、耆长之任也。我朝稽古定制,于天下州县每百一十户为一里,十户为甲,每甲有长,在城谓之坊长,或谓之厢长,在外谓之里长,或谓之社长、保长。十年而一役之,役周而更造其籍,事力有消长则递升降之,又于每里推一年老有德者为老人,凡民间有户婚、田土、斗殴、争竞一切小事付之听决,又制为木铎,使贫而老者振之以警众,其词曰:“孝顺父母,尊敬长上,和睦邻里,教训子孙,各安生理,毋作非为。”其在赤县也,月朔京尹引赴御前听宣谕,其制视古为详,周而尽、亲而比,事体归一,气类联络,而我圣祖又制为教民榜文昭示天下,使之人人儆省、世世遵守,一编之中良法美意盖与《周官》所载邻比里闾族党、宰长胥师所莅之职殆相符合。噫,九重之高而虑周闾阎之下,万几之繁而思及田里之微,而又委曲详悉如此,其为天下万世计也深且远矣。唐柳宗元有言,有里胥而后有县大夫,有县大夫而后有诸侯,有诸侯而后有方伯、连帅,有方伯、连帅而后有天子,然则天子之与里胥,其贵贱虽悬绝而其任长人之责则一也。夫人生不能无欲,有欲不能无争,其争也未尝不起于细微,于其萌芽而遏绝之、于其旁近而禁止之则易为力而不至于损伤,且耳闻不若目见之真,意度不若心孚之切,文移不若口谕之易,此古人识治体者所以必重亲民之任,而与民最亲者里胥也。汉人于乡亭之任、三老之设,俾其劝导乡里、助成风俗,得与县令丞尉以事相教,复勿繇戍,尝以岁十月赐以酒肉或赐爵级及帛,任之既专,优之又厚,是以当世之士夫皆乐为之,如张敞、朱博、鲍宣、仇香之徒,方其微时亦尝为其乡之亭长、啬夫不以为浼也。臣愿明敕有司,慎重其选,申明祖宗榜示之意,必欲一一见之施行,属民而读法必其如周之族师,索鬼而祭祀必其如周之党正,如闾胥之辨其施舍,如里宰之行其秩叙,如酂长之趋其耕耨、稽其女工,如闾师之任农耕事、任圃树事,又如邻长之相纠相受,相纠使之有所警而不为恶,相受使之有所劝而必为善。夫如是,将见礼教兴行,恩泽下究,田里无愁叹之声,风移俗易,比屋可封矣,则虽四方嘉靖之休、万国咸宁之化,其基本端在于此也,伏惟圣明加之意焉。(以上里胥)

    秦灭诸侯,以其地为郡,置守、丞、尉各一人。

    臣按:此郡置守之始。古者土分为三,公侯百里、伯七十里、子男五十里,天子之邦国都鄙有六乡、六遂,诸侯之国,大国三乡三遂、次国二乡二遂、小国一乡一遂。所谓乡遂视后世之州郡,所谓乡遂大夫视后世之牧守也。

    汉武帝时,董仲舒曰:“郡守、县令,民之师帅,所使承流而宣化也。故师帅不贤则主德不宣、恩泽不流,今吏既亡教训于下,或不承用主上之法,暴虐百姓,与奸为市,贫穷孤弱,冤苦失职,甚不称陛下之意,是以阴阳错缪,氛气充塞,群生寡遂,黎民未济也。”

    臣按:仲舒谓“郡守、县令,民之师帅”,谓之师所以教民也,谓之帅所以率民也,教民使之知礼义,率民使之趋事功,是则守令兼治教之责,非但使之治簿书、督财赋、理词讼而已也。后世人主专责守令以吏治,而于教化之事略不计焉,失古人命官之意矣。汉世去古未远,儒者论治犹有所本,后世则视教化为虚文矣。

    宣帝拜刺史守相辄亲见问,观其所由,退而考察所行以质其言,有名实不相应,必知其所以然,尝称曰:“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者,政平讼理也,与我共此者其惟良二千石乎。”以为太守,吏民之本也,数变易则下不安,民知其将久不可欺罔,乃服从其教化,故二千石有治理效辄以玺书勉厉增秩,赐金或爵至关内侯,公卿阙则选诸所表以次用之,是故汉世良吏于是为盛。

    臣按:史称宣帝厉精为治,综核名实,信赏必罚,此其厉精之实也。夫上有责实之政则下有实用之效,观宣帝每拜守相必亲见问,及其退也又加考察焉,考察既得其实而后用之,其用也又能久于其任,使吏得以究其所施,民得以安其所教,贤者得以成其功,不肖者难以匿其罪。及其治效既著,或勉以玺书,或增其爵秩,选其所表者以次入为公卿。上之责实如此,则为守令者安敢不以实应之哉?后世人主选任守令一切付之铨曹,铨曹一切付之资格,上之人略不有所甄别,及其黜陟之际,惟徇虚名,不责实效,往往贤否混淆、真赝相半,非无赏罚之典而不足以示劝惩,此郡邑所以少循良之政而闾里所以多愁叹之声也欤。

    宣帝诏曰:“盖闻有功不赏、有罪不诛,虽唐虞犹不能以化天下。今胶东相王成,劳来不倦,流民自占八万余口,治有异等之效,其赐成爵关内侯。”

    臣按:此诏可见宣帝信赏必罚之政,然史又谓或对帝言“成伪增户口以蒙显赏”,是后吏多为虚名。由是观之,则帝之所以综核名实者未必皆实也,则凡其所谓亲问考察、名实不相应而知其所以然者,岂尽然哉?是故人君为治惟诚之为贵,不察察以求立名,不䜣䜣以求快意,则不为小人所窥伺而堕其术中矣。

    又诏曰:“颍川太守霸(黄霸),宣布诏令,百姓乡(向同)化,孝子、弟弟、贞妇、顺孙日以众多,田者让畔,道不拾遗,养视鳏寡,赡助贫穷,狱或八年无重罪囚,吏民乡于教化、兴于行谊,可谓贤人君子矣。其赐爵关内侯,黄金百斤。”后征为太子太傅,迁御史大夫。

    又诏曰:“大司农邑(朱邑),廉洁守节,退食自公,亡(无同)疆外之交,束之馈,可谓淑人君子。遭离凶灾,朕甚闵之,其赐邑子黄金百斤,以奉其祭祀。”

    臣按:宣帝之于良吏不独生而褒升之,及其没也犹赐金以奉其祭祀焉,则夫当世之为守宰者安得不思所以感发而思奋哉?夫人臣之为善,恒苦于上下之隔绝而无由以上闻也,上之人既闻之,播于诏书致其褒嘉,一则曰贤人君子,一则曰淑人君子,为人臣而得于上之称赞如此,生有余荣,死为不朽,自非下愚不移者孰肯甘小人之归哉?

    先是,哀平间卓茂为密令,视民如子,举善而教,吏民亲爱,不忍欺之,数年,教化大行,道不拾遗。后以病免归,光武即位先访求茂,诏曰:“夫名冠天下,当受天下重赏,今以茂为太傅,封褒德侯。”

    司马光曰:“光武即位之初,群雄竞逐,四海鼎沸,彼摧坚陷敌之人、权略诡辩之士方见重于世,而独能旌循良之吏,寘诸群公之首,宜其光复旧物,享祚久长,盖由知所先务而得其本原故也。”

    明帝诏司隶、刺史岁考长吏,殿最以闻,尝谓群臣曰:“郎官上应列宿,出宰百里,苟非其人则民受其殃,是以难之。”故吏称其官,民安其业。

    臣按:国家设守令,将使之奉宣德意以为民造福也,顾乃殃其民,又何用彼为哉?明帝生深宫之中、居九重之上而念及民之受殃,则当是时受其民而为之牧者孰敢殃之哉?虽然,天下之所以为吾民殃者不但一守令也,守令中固欲有福吾民者,而又有殃之者杂于其间,则民亦无由以享其福矣。吁,奉天子命而居吏民之上者,尚因明帝之言而思所以推类以求之哉。

    章帝诏曰:“俗吏矫饰外貌,似是而非,朕甚厌之,甚苦之。安静之吏悃愊无华,日计不足,月计有余,如襄城令刘方,吏民同声谓之不烦,虽未有他异,斯亦殆近之矣。夫以苛为察、以刻为明、以轻为德、以重为威,四者或兴则下有怨心,吾诏书数下,冠盖接道,而吏不加理、人或失职,其咎安在?勉思旧令,称朕意焉。”

    臣按:章帝此诏切中古今俗吏之弊,所谓“安静之吏悃愊无华,日计不足,月计有余”,斯人也岂宣帝诏所谓淑人君子者欤?是人非独不易得,且不易识也,后世而有斯人,安知其不以罢软、不胜任目之哉?《老子》曰“其政闷闷,其民醇醇”,又曰“治国如烹小鲜,扰之则乱”,章帝盖有见于此矣。

    顺帝时,左雄上疏曰:“宁民之道必在用贤,用贤之道必存考黜,吏数变则下不安业,久于其事则民服教化。臣愚所谓守相、长吏有显效者可就增秩,勿移徙,非父母丧不得去官,吏职满岁乃得辟举。”

    王安石曰:“在位者数徙则不得久于其官,故上不能狃习而知其事,下不肯服驯而安其教,贤者则其功不可以及其成,不肖者则其罪不可以至于著,若夫迎新将故之劳、缘绝簿书之弊,固其害之小者,不足悉数也。设官固皆当久于其任,而至于所部者远、所任者重则尤宜久于其官,而后可以责其有为。”

    臣按:九载黜陟之典始于唐虞,后世任人惟西汉为最久,黄霸在颍川至于八年,然未有一定之制。惟我圣祖稽古定制,始复有虞之典,内外官三年一考、六年再考,中有平常不称职者皆许其复任以冀其后效,至于九年通考,然后课其三考之功过以相乘除,因以黜陟焉。其于外官也,中有善政着闻而为吏民所告保者,及部使者以闻,即行旌异之典,其秩满者则又增秩加官,仍其旧任。是以官安其职、民安其生,仕者无奔走道路之劳,居者无送旧迎新之费,百年以来率循是道。近自选法淹滞以来,乃行一切苟且之政,数有变更,甚非祖宗立法任人之初意,况继任之人与所退者无大相远乎?

    北齐制郡为上中下三等,每等又有上中下之差,自上上郡至下下郡凡九等而县之制亦如之。

    隋如北齐之制,杨尚希上表曰:“今或地无百里而数县并置,或户不满千而二郡分领,僚众费多,租调岁减,宜存要去闲、并小为大,则国家不亏粟帛,选举易得贤良矣。”隋主从之。

    唐制,近畿之州为四辅,其余为六雄、十望、十紧及上中下之差,县有赤县、畿县、望县、紧县、上县、中县、下县七等之差。

    宋朝应天下诸县,... -->>

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