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从最早时期开始，中国政治制度的质量，大体上被认为并不比最低层政府的质量好。晚清政治的理论继承了一个长期以来的争论，即现存官僚政治制度对地方社会的影响的利和弊。各县若由本地人，而不是由中央选派的外地人管理，其得失将如何？让地方人士参与政治，官僚政治的国家要承受多大风险？1860年以后国家现代化的需要，又把这些老问题以尖锐的形式提了出来。如果国家的强盛需要动员民众的力量，通过什么样的地方上渠道才能最好地得到这种力量？如果国家需要更多的钱，通过什么样的地方机构才能最顺利地得到钱？在20世纪，军事现代化、扩大的和西化的学校系统、新型的警察力量，所在这一切都需要国家设法更好地控制地方社会，并从中汲取更多的财源。
就在国家被迫以新的和更有效的方式渗透进地方社会的时候，民众运动的各种思想也把注意力投向地方政府。民族主义是巨大的动员力量，因为中国的命运越来越被看作是每个人的事，新的群体要求过问政治。这些群体主要是那些正在现代化的城市里的商业阶级和新式学校的毕业生，但也包括内地的一些地主和有科举功名的人士。立宪政府需要一种自下而上的政治发展模式，合法的国民议会成立以前，必须调查和确认选民资格的合法性。建立一些地方名流能正规地参与政治的机构，确实背离了清代的旧体制；在旧体制中，地方名流也参政，虽然也有势力，但一般是非正式的。
这样，来自上面的压力，又加上了来自下面的要求，它们的目的是要改造中国的地方政治体制。大部分中国近代的政治结构的特征，都产生于这两种力量的相互作用。哪一种将最后占上风？中国的地方政治是否会因此而变得更有参与性，或者，这个官僚政治的国家是否会比以前更成功、更细致和更严厉地控制中国社会？
社会名流在地方政府中的作用
早在现代部门成为19世纪末期重要的力量以前，晚清社会名流的积极参与精神，就已从社会及经济的内部条件中产生了。政府谷物贡赋体制的弊政，引发19世纪20年代下层士绅的抗拒运动，他们以特别联盟的形式向北京提出上诉；联盟有章程、执事人及非官方的集资，堪称完善。联盟从未得到官方的认可，成员也容易受到指控。在太平天国叛乱期间，地主名流卷入类似的团体，但这次采取官方支持的地方团练形式。团练具有社会名流积极参与的传统特征，但它在职能上并不是严格专门化的。同一地方领导层可以使用团练于各种用途，如教育和慈善救济工作，很像宗族团体可使用其财源于各种各样的需要。政府在叛乱年代依靠地方名流的领导，形成了一种新的模式，即他们带头组织团体和筹款，可以得到官方的保护并取得合法地位。
到18世纪后期，水道管理已经成为地方管理人才的一个重要的用武之地。例如，在上海县，地方名流负责疏浚河道，并向地主和商人征集款项。这种办法超出了特定的社区自愿捐助的原则，主事人具有绅董之类的准官衔，以表示他们在官府边缘的地位。这种办法称为“官督商办”，这是一种弥补县级官府统治薄弱的混合制度。[1]
社会名流的积极参与和官方的支持相结合，也表现在慈善救济方面。例如，江苏嘉定县以下的行政机构，即由救济站的网状组织发展而来。31个这样的施粥厂原建于1805年，以救济饥荒。在整个19世纪中，施粥厂的董事逐渐成为在地方行政中辅助知县的近乎常任的官吏。在他们之下轮换任职的是村长。随着集镇网络的交错发展和市场地域的分化，地方行政区划也相应改变。市场社区的政治功能从而正规化，而由地方名流充任准官吏性质的管理人员。在这些富庶的商业化地区，地方名流的管理功能已渐超越非正式的调解和特定的社区服务工作————而我们的“士绅社会”的概念常常就是与这两点联系在一起的。[2]
城市化使古老简陋的城市服务过时；城市士绅和商人也发现他们自己正在取得一种新的综合性的行政管理身份。19世纪后期，士绅管理的善堂和商业公会，正在负起一般城市服务的责任。这是利用传统的社会事业机构发挥新的作用。到19世纪后期，也就是说，在现代型商会出现之前，地方官府授权传统城市组织担负起市政的某些职能。此外，综合职能模式是由专门职能模式发展来的，而不是相反；救火会担负慈善和民团工作；善堂担负民团、救火、街道清扫和道路保养。当然，做所有这类工作，都是为了给商业和士绅宅院创造一个有益的、安全的环境，深合老式的士绅服务的精神。这些社团的准政府权力，包括征收商业税款。随着这类社会事业机构在20世纪头十年的发展，它们的职权也扩大了。上海市政工程局议董在1905年创立，部分地是受公共租界工部局的成功的启发。在官方直接赞助下，地方绅商受权选举董事管理城市服务，如道路、电灯和警务。议董具有城市政府职能的更明显的标志是，议董拥有征税和司法权能。[3]
由社会名流管理的新公共事业，其财政基础必须是在土地正税之外。清政府已经尽其所能防止地方名流介入土地正税系统，虽然到了19世纪，某些土地附加税已由士绅参与的机构征收。然而，一般地说，这类附加税是杂捐，给地方名流提供了一条介入地方财政系统的合法渠道。和更有名的厘金一样，这类杂捐可以很容易地扩展为新税源，官府很难监督。20世纪第一个10年的“地方自治”活动，包括举办新式学校和警察，就是利用这类捐税。它们的征收大多由地方名流管理，他们急切地不让县的办税人员插手这些新税源。
产生于这类地方活动的一项制度变化，是官方明确规定“地方”征税范围。在此以前，县政府仅有正税收入的合法“保留”部分，外加非正规的“例定费”以补知县和下属官吏薪俸之不足。直到1908年才建立起地方计税基准，划定县里名流可以用来作为地方政府新事业经费的税款。在1908年的县治所在地、集镇和村镇的自治章程中，规定土地特别税和附加税为这类新单位的合法税收。
1909年，在新组建的度支部的一套大型出版物中，对国家、省和地方财政范围有详细的规定。[4]从这些规定中可以看出，地方士绅已经多么深地卷入征集与动用地方税款的工作。他们向地方商业与服务业征收各种杂税，并把所收税款用在新组建的县警察部队和新式学校。社会名流参与新教育制度特别重要，新教育制度迫切需要新税源。现代化的学校在数量上迅速地增加（例如，在山东，从1903年的140所增至1907年的3424所），成为吸引社会名流参与的新天地。地方取自商业的捐税大多避开县衙，“由士绅管理和不经官吏之手”。[5]
地方名流的管理工作，伴随有大量的理论著作的出现。关注地方政府曾经是19世纪60年代“中兴”的一个重要部分，当时中国面临随19世纪中期叛乱而来的混乱与破坏。[6]省当局所作的努力，是采用加强传统的控制和宣教机构以巩固地方税务和秩序的基础：整饬县政，振兴儒家教育，重建地方经济。与此同时，有的人在寻求新的途径，认为只有找到一种新办法控制社会名流的能量，帝国体制才能存在下去。争辩者（最有名的是冯桂芬）认为地方名流多年来非正式的政治势力不是帝国控制的合适基础，需要进一步加强县级及其以下的行政管理。清代末期的几十年，占主流地位的思想认为，中国政治体制的复兴有赖于对地方政府所采取的新办法。如何做到这一点呢？问题是，是否要通过吸收社会名流到地方自治机构中来，从而达到把他们的力量用于国家的目的，或者，一个向下延伸到村级的更官僚化的控制系统，是否更适合中国的政治传统。
19世纪90年代末，由国际压力突然引起的危机，使解决这个问题有了新的紧迫感。社会名流对外国压迫者的义愤（和暗地里对不能保卫国家的满族人统治政权的不满），导致要求扩大政治参与的范围。戊戌维新运动包含一股值得注意的地方积极精神的潮流，它预示着利用好地方名流的力量将是建成强大国家的唯一途径。像黄遵宪这样的改良派人士，在呼吁以地方自治作为强国基础之时，心目中显然以日本作为榜样。黄遵宪断言，官方的控制只能导致依赖和被动，而这正与全然觉醒的民众的素质背道而驰。[7]
戊戌维新运动的失败以及义和团运动的灾难，加强了要求立宪的呼声；人们认为立宪的一个重要部分就是要求在地方政治方面实行改革。康有为在1902年写到，地方自治对国家复兴来说是必须的。关键是动员民众的力量，特别是动员地方名流的力量。只有在管理自己地方社区的策略方面长期研究，才能使中国人适于在竞争的世界中生存。康有为在文章中吸收了顾炎武在17世纪信奉的旧“封建”思想，地方人士对他们社会福利的关心远远超过按照回避原则从别处调来的官吏。康有为认为，西方国家之所以能够动员民众的力量，完全是那些国家的地方自治长期实践的结果。经济发展和国家强盛必然会跟随地方政治力量的动员而来。可通过立宪制度把这些力量用于国家，地方主义决不会减损国家的凝聚力。相反，康有为认为两者是非常紧密地联系在一起的。[8]
在立宪派中间，康有为的弟子梁启超是地方自治这一新思想的最主要的推动者。他认为自治将主要有益于中国的民气。自治绝不是一种分配权力的方案，而是一条加强内部纪律、充实整个国家的途径。虽然没有官吏从“外部”统治他们，但是民众会最终为一系列的社会法则激励，朝向他们共同的目标迈进；这个目标就是国家的团结和强盛。和康有为一样，梁启超相信自治对个人性格并最终对群体起到改造作用。立宪派的主要对手章炳麟，作为同盟会的发言人，带头抨击“封建”思想。中国数千年以前就脱离了封建时代，它不同于西方国家————更不必说日本了。他认为，那种以为中国适合于实行西方变体的代议制政府的观点是荒谬的；它只会在从政者中导致追求自我利益和相互竞争，并在地方社会中导致无政府状态。（可能是作为革命的后果）所需要的是一个肃清腐化、纪律严明的适应统一的民族国家各种需要的官僚政体。[9]
晚清官方关于地方自治的观点，大部分是由袁世凯的活动和提议形成的。袁世凯在1902年被任命为直隶总督后不久，即开始在天津建立现代化的警察和教育制度。天津被列强视为它们通向京城的路线上的一个枢纽；在义和团事件后，有效率的市政管理被认为是避免中外冲突一再爆发所必需的。袁世凯的计划不仅包括现代的警察和学校，而且包括吸收和利用地方名流的措施。这要通过在天津府属各县实行代议制去做到。新的警察局首先在天津县示范，进行居民普查，作为制定选民名单的基础。天津县议事会在1907年选举产生，成为清政府建立名流代议机构的样板；清政府认为，这种代议机构在对待地方自治权限范围的问题上，应恪守基本保守的观点。在采取这一步骤走向以名流为基础的立宪制度的同时，袁世凯开始把新式警察系统扩展至直隶的其他地区，从而把地方治安系统牢固地置于官府的控制下，加强了知县的权力。[10]
义和团事件以后列强撤出，华北地区处于无政府状态，袁世凯以名流为基础的民主制和官府控制结合起来的试验，可看成是他对所接管的这一混乱局面作出的反应。在日本人的影响下，较为严厉的政府控制，将会在地方名流的合作下建立起来。
这种观点也体现在清廷自己对地方行政的看法上，1908年颁布的法令授权逐步设置地方谘议局作为全国立宪制度的基础。朝廷认为地方自治只是传统的绅——官关系的延伸；在自治中，地方名流能够做那些县政府不能执行的工作：主要是在教育、公共救济和公共工程等固有士绅管理领域内。在官府密切监督下，自治团体在地方政府中起纯粹的补充作用。当然，这里没有我们先前在维新派分子的著作中见到的动员民众的热切呼唤。[11]中国地方政府的改革将在以后的30年中摇摆于这两种概念之间：追求动员和追求控制。
议事会和“新政”
政府支持的宪政，尽管有种种局限性，但对地方政治的冲击还是巨大的。一旦清廷本身开始承担起有限的制度改革，建立合法的机构加以实施，地方名流固有的积极精神便大规模地发扬出来，这正是国家机构压倒之势的威信的标志。庚子义和团运动带来的羞辱震撼了全国，导致朝廷支持的措施出台，从而开创了地方名流参政的许多渠道。其中首要的是1901——1905年的教育改革，首先是授权创立一套仿照日本的新式学校体制，采用西式课程。当1905年传统的科举考试制度废除，新式学校成为社会流动的标准渠道的时候，随之而来的是名流大量参与新体制的管理。地方政府经费与人员的不足，使得新式学校系统主要成为地方名流的事业。1906年根据敕令在各县设立“劝学所”通常安排地方名流任董事，他们立即埋头于全县范围的基金筹集和管理工作。正如教育是为了地方的文人学士，官方新委办的商业公所是为了商人和厂主。和新的学校系统一样，商业公所是一种非官方负责的系统，名流活动家可借以在公共事务中发挥作用。[12]
然而，采取市议事会和县议事会形式的地方自治，是县名流进入政界的最重要的渠道。它的机构的声望接近于官府，引人注目，而它介入政府事务的能力，似乎就是对地方精英议程上的一些长期忌讳的问题发言。其中一个主要的议题是采取控制公共财政的某种措施，因为公共财政被看作地方官吏和幕僚过高收益之源，对社会并没有什么益处。自19世纪90年代末以来，地方自治一直是维新派的战斗口号，现在已是清廷1908年明令宣布的新宪政纲领的正式组成部分。省谘议局代表选举法颁布后不久，清廷（在1908年8月27日）宣布可以制定设治的城和非设治的镇乡的自治章程。1909年1月18日，北京颁布了这些自治章程。[13]各级行政单位的自治也随之登台：1910 年2月6日，北京颁布府、厅、州、县的议事会章程。
建立议事会的过程首先是举行选区（1909年诏书规定的城和乡）的选民普查，并向民众宣传地方自治。这些工作委托给县名流组成的新的自治事务所和自治研究所。像公民权本身一样，两所管理人员限由有财产的或受过教育的名流担任。考虑到这是崭新的事业，议事会的选举和召开如此之快是非常惊人的。例如，在比较先进的东部省份，地方议事会在1911年秋开会。无论对选举和议事会实质的理解多么模糊，很显然有一股参与地方政治的强大动力。除上述行政单位建立议事会以外，县议会的选举也在1913年初举行，这就是说，县选举与县城选举是不同的。是由20人组成的每一议会，选举出参议会，由县知事任议长。此举看来为名流参与正式的地方政府工作奠定了新的基础，它标志着与过去体制的根本决裂。[14]
不管地方士绅和商人多么热心自治，最初阶段的进展速度看来很可能取决于官方的态度。江苏虽然以有积极参与和高度商业化的名流而闻名，但在进程中由于南京两江总督迟疑不决，而明显地受到阻碍。
清廷“地方自治”纲领的理论基础，仍然是保护官方特权。正如立宪筹备局指出，名流管理的地方性活动的范围，从未很清楚地与官方统治范围划分开来。所以官方的软弱必然导致名流的越权，反之则处于无休止的争议之中。明确划分“地方人士管理地方事务”的范围，有可能使地方名流的积极参与和官方的压制都不至过分。地方自治必须限于“官方政府”不能执行的职能，即官方系统无力提供的公共服务方面。这纯粹是为官僚制国家————它把地方权力委托出去————认为合法的一种辅助职能。[15]教育、公共卫生、道路维修、公共救济，加上像电气化和供水系统之类的“改善”，均属“士绅”传统关切的范围。如今这些职能由明确的授权划定了范围，并由选举出来的地方社区代表来管理；在朝廷看来，对于国家官僚体制的权力是一种安全和有用的附属物。很明显，这种办法保证公共服务职能得以执行而不冒官僚政治受到太大的政治挑战的危险。
实际上，地方议会和议事会的事务范围与传统的名流事务范围相比，并没有很大的区别。诸如供水系统的维修、教育和公共救济之类传统的项目，都列在它们的议事日程上。为这些组织的活动筹措基金，常为它们讨论的问题。自治组织没有既定的地方收入基础，只有在正税边沿上筹集基金。特定的商业课税（类似厘金），土地正税之上的附加税和有限的政府接济，它们简直不能为充满活力的地方政治提供充足的物质基础。
名流参与地方政治的潜力，由登记条件放宽、选民数量迅速增多的现象表现出来。1909年选民约170万人（其中约100万人实际投票），只构成全国人口的0.42%。在1912年君主政体瓦解后，登记章程更为开明（根据居住地而不是传统的“出生地”，要求财产和教育的条件也较宽松），选民可能达到了4000万人。[16]虽然我们对早期地方和省议会选举中投票者的兴趣和行为所知甚少，但是由县级关切的政治事务范围可以看出，对地方发展普遍关切，对县财政问题普遍有争议。镇议事会和县议事会逐渐从传统名流关切的事务扩展开去，创办了诸如电灯公司和现代诊疗所之类的现代企事业。
纵观民国时期代议制的议会存在的近20年，可以看出它的发展过程呈现两种对抗的趋向。其一是在较为先进的县，名流扩张和部分政治化。议会和议事会，作为表达政治利益的一条渠道，对于名流权力的传统机制不适应越来越复杂的社会和经济体系的一些县，尤其重要。（在较落后的地区，设立新的公共机构显然不太有用；传统的亲属关系和经济联系仍是地方名流所需要的。）
另一种趋向是官僚政治的权威通过强制的方式重新逐步地树立起来。面对难以驾驭的地方议会运动，袁世凯下令废除地方自治，代之以一种更适合官方控制的形式。袁世凯的体制在县以下保留了区，其辖区大小为每县只设区4——6个，区长实际上是县政府的官吏，不是社区选举的代表。[17]袁世凯去世及其帝制失败之后，地方议会从1921年到1927年有过第二次短暂的繁荣；但环境已经改变。专门的行政部门已经出现，掌管诸如教育之类职能，所以议会如今只是开会为这类机构筹资，而不是管理它们。而且县知事通过参事会————成员仅有一小部分由议会选出————收回了大部分控制县事务之权。这样，袁世凯对议会制的攻击，可以看作只是重新强力推行官府控制的总趋向的一个极端例子，羽毛未丰的地方名流政治机构敌不过这种趋势。[18]
名流领导的议会运动在农民中也不受欢迎。从一开始，地方自治在县一级显然不可能在民众中组织起支持者。相反，在许多地区，还偶尔发生民众的暴力事件，以之作为对那种被视为仅仅是名流另一种投机活动的反应。尤其是民众对新式学校泄愤。这些新式学校比传统学塾花费超出甚多；其经费必须以日常零售商品消费税和土地附加税的形式从平民中筹集。由于新式学校和传统学塾相比，农民更难进入，所授科目对他们又不太有用，新式学校被理所当然地视为征税于民而无利于民。民众愤怒的另一个目标是地方自治机关本身；有的项目，如为造选民名册而进行人口调查，使民众害怕是征收人头税的前奏。普遍以地方寺庙充当学校或自治机关之用，触犯了民众的宗教情感。自治运动早期接二连三地引起骚动，导致纵火焚烧新式学校和自治运动领袖的住宅。地方名流使自己陷入一种境地，即看来是最进步的改良与发展计划，却被视为经济上的剥削和文化上的触犯。[19]自治正迫使改良派的名流与保守的农民进一步分开，而不是创造出一种由名流领导和民众支持的充满活力的地方政治。县级名流上下都无同盟者，既不大可能从下而上地改革中国的政治制度，也不大可能成功地与复苏的官僚政治国家竞争。[20]
区域政体
从构成宪政运动的提议、章程及地方权力竞争的一片混乱中，出现了一些改组地方政府的具体活动。由于中央政府失去在地方贯彻其意志的能力，这类活动首先在省的保护下扎下根来。这一情况实不足为怪。活动是从山西省的军阀领袖阎锡山的计划开始，他打算通过把新的重点放在村级组织，以便更好地控制山西。省里的这种创议由于是从军事掌权者开始的，所以不大可能很重视民众动员或参与。尽管这种计划无不冠以“自治”的美名，但是实际重点却完全在另外的方面。
山西计划
由山西督军阎锡山在1917年创始的“村制”，是能说明下面过程的例子，官僚政治的解决办法是从自愿主义和民粹主义的纲领中产生出来的，并最终成为民国时期地方政府的主要统治形式。阎锡山的村制是两种趋向的产物，两者的意图都是保守的：第一，袁世凯（在1913——1914年）取消县和省的自治，接着推行区的地方行政“实验”制度，区是县以下大体上与传统的乡规模相同的单位。根据袁世凯1914年的计划，这些区由任命的区长管理，区长实质上是县政府的助手。区被阎锡山采纳作为县与村的桥梁；每县三至六个区，主要作为警务与税务的行政当局而发挥作用。第二，阎锡山利用乡绅想通过教育和改造公共道德以求得乡村复兴的积极参与的传统。
山西村制的起源可追溯到乡绅领导的模范城镇河北省翟城；翟城实验后来在20世纪20年代末和30年代，作为定县计划的基础而很有名（见下）。翟城米氏家族积极参与地方教育和自治，甚为成功，县知事孙纯斋宣布该镇为模范镇，后来该县本身又为模范县。孙纯斋于1914年任定县知事。两年后他被阎锡山选为山西省省长。不管他的提升是否归因于他在村级行政管理上的独特经验，他抓住这个机会力促他的恩主阎锡山推行他振兴地方政府的方法。孙纯斋任职不到一年去职，但这种新的行政体制仍然是阎锡山实行地方控制的基本战略。[21]
阎锡山的新村制正像它的发展所显示的，与袁世凯政府1914年颁布的地方自治章程相当一致。这些章程的目的在于驯服民国初期生气勃勃的县和省的政治活动，因为在县、省的政治活动中，地方名流与官府争夺对寺院财源的控制权。袁世凯废除省、县议会，目的在于地方政府中有更多的官府色彩；基本单位区的行政辖境太大，难与任何县以下的自然单位一致（例如太大，难与标准的集市乡镇一致）。它的含义是清楚的，县以下的自治在经过一系列的规定阶段以后终于出现时，对官吏的监督比对地方社区的政治组织更易作出反应。[22]新“村”制所增加的单位就是村，类似清代的“编村”，在村内，小社区一般在村长领导下相互联系起来。村制随着在山西的发展，变成了一个传达政府指令的次官府结构。村长一般不识字，依靠县当局指派，几乎不能独立地主动行事。一份1922年的督察报告断定，他们甚至不能有效地贯彻官方的命令。区长能力较强，虽然全是山西人，但都不派在本县任职，这等于把前清“回避规定”扩展到县级以下的行政单位。作为低级行政官吏，他们不可能鼓动“自治”之类的有生气的地方政治运动。然而，省政府的直接任命使他们在官僚政治体系中有较高的地位。
山西村制的官府气味，在划定行政村界的活动中得到加强。划定村界是以已知的行政管辖权代替惯常的人际关系。更重要的是它对土地税的管理有用。行政村起的作用相当于清代催征税粮的里甲，可是如今有了根据阎锡山当政初期进行的地籍测量所划定的更准确的村界。[23]
就行政史而论，阎锡山大受吹捧的“村制”，只不过相当于实质上的旧时帝国税政体制，加上自愿主义的自治外表，附以十进制户口单位的旧保甲监视系统的翻版而已。
在这方面，阎锡山的村制是20世纪把整个征税责任确定在村，从而加强村作为政治行政单位做法的一个例子。成问题的特别税以“摊款”闻名，这是为满足政府不断扩大的需要而向地方社区特别征收的。摊款最初是一种支付巨额的庚子赔款的方法，但后来成了为省及地方政府的现代需要，特别是军事需要而筹款的通行方法。阎锡山在建设军队方面的成功，多归因于他卓有成效地由村经办摊款向地方社区征税。这显然是他的“村制”的预期结果，不管如何用改良主义的纲领加以粉饰。
然而，改良主义纲领还是为山西取得了名闻全国的声誉。旧保甲和里甲的规模被用来推行禁止缠足、禁吸鸦片、公共治安和识字运动，取得明显效果。梁漱溟强烈批评阎锡山计划的官府色彩，却觉得它在社会改良方面颇有值得称道之处。总之，我们可以这样评价山西计划，它是一个积极行动的省政府坚决把官府权力向下推行到村级所做的努力。把它归功于米氏家族的翟城实验，大多为虚浮之词，但是，当时有一共识：密切注意县以下的政府是20世纪议程上的重要问题。[24]
山西不是推行地方政府改革的唯一省份。另一个引人注目的努力是，“桂系”通过实施全省民团制度来加强地方政府。通过训练村镇领导人员，并把他们列入民团干部，希望把军事纪律的精神灌输给他们，以便省当局的命令能有效地传达到下层。这些首领还在“基干学校”体系里担任教师，促进识字运动，培养公共精神，和鼓励经济自足。从严格的军事观点看，民团可作为全省征兵的基础。其理想是古老的“兵民合一”思想，不仅是为了建立丰富的兵源，而且要把高度的纪律意识灌输给全体民众。这种制度在1933年开始实行，但是没能击退六年后日军的进犯。和山西制度一样，广西模式旨在通过加强省官僚政治的权力，使之渗透到乡村社会，来实现地方的管理和发展。[25]也有人认为省办民团能排斥有势力的“土豪劣绅”控制下的固有的地方民团。
省里的这类主动精神，往往能反映其军阀靠山们的兴趣和气质。山西制度强调保守的社会目标和道德的提高；广西则在社区建设的词藻以外，强调尚武的民族主义。两者都赞颂地方自治，但它们的实质是官府控制。值得注意的是两者都决心使官府在组织的最低层做到有效的控制，实际上是把官僚政治扩展到它晚清的层次，也就是县以下。在这方面，山西制度尤其重要，因为它影响了1928年以后南京政府的地方制度。
南京政府关于地方行政的早期政策
作为保证社会改造和国家统一的运动，20世纪20年代的国民党人取得政权，承担着实现孙逸仙的民主中国理想的责任。这个理想体现在《建国大纲》中，表达了他在宪政问题上成熟的观点。《建国大纲》发表在1924年，当时国民党与苏联的联盟正在积极进行，值得注意的是它反映国民党左派的观点甚少。实际上它是孙逸仙长期坚持的如何实行民众主权观点的重述与完成。
孙逸仙认为不习惯于立宪政府和政治参与的形式和观念的国家，建国必须遵循自下而上，从县到省，到中央的顺序。公民必须在国民党的监督下，根据县的模式，在“自治”的形式和实践方面接受训导。在政治发展的这个“训政”阶段，党的领导目的在于使一个省内所有的县实现“自治”，然后在省本身实现“自治”。当大多数的省份能够如此自治时，国民大会即可颁布一部以五权分立为基础的宪法。
这种从下而上的政治发展模式，无非是孙逸仙由康有为、梁启超及其门徒在20世纪头十年中，大肆宣传的“自治”理论中引申而来的。孙逸仙显然早在1912年就信奉地方自治的思想。他认为，地方自治是一个强盛、统一的国家的当然基础。他的理论基础，不论在论调上还是在实质上，与我们讨论过的梁启超的理论基础几乎没有什么不同。至1916年，孙逸仙已经把地方自治与他的含糊但令人深刻感觉到的平民主义联系起来；为避免旧时的专制政权更迭不已（它曾是大部分中国历史的特点，而今又在民国重演），需要使民众成为政府的基础。要做到这一点，政府的机构必须从下而上地重建。国家最高层的结构就如同是房屋基础上的屋顶横梁。
然而，孙逸仙有关国家政治发展的理想实质，不能单从平民主义的自治的基础上去理解。虽然他对同时代的美国的诸如创制、复决、罢免之类进步措施的印象很深，但是，他也深信需要名流领导来训练中国民众去使用这些权利。“有识之士”是现代化的名流中最开明的人士，将引导民众走向民主。中国民众天性温顺驯服，因而是这种名流训导的极为适当的对象。[26]真诚希望有一个民主的中国出现，同时深信为达到这个目的需要坚定的引导，这样的混合体从一开始就浸染着孙逸仙的政治思想。国民党执政者在1928年以后巩固他们权力的过程中，发现这两种因素难以相容；在后来的年月里，这对他们来说，证明是一个难解的问题。在新的国民党政府采用孙逸仙的《建国大纲》作为指导文件的时候，这个政府在地方行政上几乎没有经验。这个理论的历史根源混乱，加上表达含糊不清，毫不奇怪，很难在中国的地方社区产生一种可行的立宪民主形式。
地方政府的官僚主义化
国民党政府对待地方行政的政策演变，表现出一种偏离孙逸仙的地方自治概念，并向着更有力的官府控制体制发展的总趋向。在这个过程中，地方名流参与社区事务管理残存的一些方面，成了反复攻击的目标。许多这样的行为发生在国民党内保守思想复苏的环境里，也发生在20世纪30年代标志国民党政府对待民政的态度的特点，即狂热追求国内治安的环境里。
1928年9月，南京政府颁布了《县组织法》的最初文本，它试图既规定地方政府的行政结构，也规定代议制的民主职能。县的行政机关本身分为两部分，一部分是在县长直接领导下的职能科，另一部分是由省政府同名的厅控制的专门局。例如，县政府的财政科有省财政厅控制的财政局与之平行。这种奇特的职权划分，实际目的是把（委托给局的）纯地方的职能与（由县政府的科处理的）省及国家的职能分开。县长不控制局长的任命，意味着地方行政相当大的部分（以及为它提供的经费）留在县长控制之外。例如，地方教育由教育局管理，教育局长直接由省教育厅任命。[27]
县组织法也试图规定县级以下的政府单位及其在代议制政府体系中的作用。以山西为榜样（山西省长阎锡山被任命为新的南京政府内政部长），建立起一个多级行政单位体制。直接在县下的是区，自民国初期以来就是一个重要的行政次级单位。区的范围未作明确规定，根据地方条件从10个乡到50个乡不等。然而，和它的山西榜样一样，区显然是比任何自然社区所能界定的要大得多的单位，它适合官府的行政管理或划分选区，但不适合地方自治。[28]区以下为自然社区。在乡村，100户或更多为村，在城镇，同样大小为里。在村或里以下为一种互相监视和共负地方责任的单位，即研究中国史学者所熟悉的保甲。但在《县组织法》中称为间和邻（25户为间，5户为邻）。除区以外，每个自然社区最后须有选出的首领和议事会。然而，在举行地方选举以前，首领要由县长任命。
不论《县组织法》付诸实施的前景如何，若根据国民党政府明确承担义务要执行的孙逸仙《建国大纲》的规定，原来的《县组织法》中有关地方民主的条款，是人们所能期望的最少的。县既须是行政单位，又须是自治单位；县长是由科长和局长组成的县政会议的主席，与之平行的有选举出的县参议会————拥有审查预算和政绩的广泛权力。在县以下，所有单位都被整个看作“自治”机关，有选举产生的区长及下级参议会。自然，在选举程序制定出来和民众受过自治实践教育之前，这些级别的人员仍由县长任命。[29]
然而，实施这样一个地方民主化计划的环境，有可能导致要求更大的控制，而不是要求更大的地方自治。为内战的频仍和外国的侵略以及世界经济大萧条的社会影响所困扰，政府视国内治安为当时大家最关心的事。结果是加强了国民党内部，与民众参政相比，更注重官府和军队效率的分子的力量。从1928年末开始，南京政府完成了《县组织法》的修订，它具有加强官府行政的作用，同时推迟实施地方自治的日期。南京政府控制下的各省民政厅的代表的会议认为，县组织法在推行县参议会方面过于仓促，民众对此没有准备。召集参议会要推迟到区长民选出来以后。接着把召集参议会规定为不迟于1933年。[30]（对召集县参议会的犹豫不决，使人想起30年前袁世凯对于这类组织的怀疑态度，当时地方自治运动几乎被摧毁。）根据民政厅代表会议的精神，立法院通过一项法律（1929年5月11日），确认县长在有关地方自治所有事务方面的“训导”职责。这项... -->>
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