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光绪皇帝的改革诏书
1900年8月14日联军占领北京时，慈禧太后和光绪皇帝撤离京师，在10月26日逃到西安。12月初，京师和各省高级官员奉命上书言事，陈述他们对行政、军事、教育、财政和其他方面的改革意见。1901年1月29日，经太后指示，皇帝发布上谕，声称三纲五常虽为万世不易之理，但政府的统治方法则应顺应时势加以改革。在这道上谕中，他对中国根深蒂固的弊病概括如下：
我中国之弱，在于习气太深，文法太密。庸俗之吏多，豪杰之士少。文法者庸人借为藏身之固，而胥吏倚为牟利之符。公事以文牍相往来，而毫无实际。人才以资格相限制，而日见消磨。误国家者在一私字，困天下者在一例字。[1]
上谕还宣称，中国向外国学的只是表面的语言文字，而非“西政之本源也”。因此命令高级官员“各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政”等情，考虑“当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己”，向上奏报。因此，许多高级官员呈上关于改革制度及行政管理的意见。1901年4月，政府创立政务处，着手审查这些建议，选出那些可以照办的建议。[2]此后，政务处就成为政府改革规划的指挥部。
教育改革
义和团事件之后，清朝改革的主要目标就是从西方采纳某些东西。为此，某些政府官员必须通晓西方文化。因此政府命令翰林院学士研究西学。它把留学生召回本国，授予官职，还为由京师和各省高级官员推荐的那些人开了一次经济特科考试。[3]
在实行这一权宜措施的同时，政府企图在选择官员方法方面作一全面的改革。自7世纪以来，中国历代统治者就已规定了文字考试，人们通过这种考试就有资格成为高级文职官员。科举曾经是一种优越的制度，它在一千多年时间的实践中逐步趋于完善。不过与此同时，这种制度也陷入了形式主义。它的大部分试题要求人们在儒家经典中寻章摘句，然后加以释义和说明。在明清时代，每一部儒家经典都有官方的注释，它们是科举用的钦定版本。结果，应考人得努力把各经典著作的全文及官方注释都死记硬背下来。科举考试就仅仅成了记诵之学与书写能力的考试，它要求的不是逻辑性强和论点明晰的文章，而是堆砌着骈偶和典故的华丽辞藻的文章。此外，一篇文章必须包括八段，写成所谓的“八股”体。甚至字迹也必须是“小楷”。
有清一代的实际情况就是如此。说中国所有的学生学习都是为了科举考试，绝非言过其实。无怿乎在正统教育下培养出来的学生在大多数情况下都是呆板、因袭和没有创造性思想才能的人。在这种情况下，如何能够希望得到一个新时代所需要的那种人呢？
显然，修改考试制度是不可避免的了。1901年，清政府开始废除八股文章。代替它的是要求更清楚地解说《四书》《五经》以及论述中国历史、政治和西方政治及学术的文章，并在1902年的各省考试中开始实行。
其次，政府认识到需要一种西式公立学校制度，决定把书院改建为西式学堂。自甲午战争以来，张之洞和盛宣怀就提倡过这种学堂，而且他们在武昌、天津和上海也建立了这种学堂。然而，几乎不可能使学生入学，因为教育的最强烈的动机仍然是在政府中做官。因此，为了吸引学生进入新学堂，政府同意给予学堂毕业生文官候选人的待遇。[4]
清政府也鼓励学生去国外学习，因为将要在中国建立起来的新式学堂中缺乏合格的师资。从国外延请教师花费太大；此外，即使花费大量钱财，也难于得到好的外国教师；因此，较快的办法就是派遣中国学生出国。特别是鼓励到日本去留学。与去西方相比较，去日本的旅费和生活费都便宜得多，日本人与中国人同文字，习俗又相近（见第六章）。另外，人们认为西方文化几乎已原样传入日本，因此就没有多大必要费事到西方去了。
由此可见，教育改革是从改革科举、创办新学堂和鼓励出国留学开始的。沿着这个方向，新学堂越办越多，但是它们的课程和学习年限差别很大。政府认为有统一标准的必要，于是在1904年制定了一套以日本为模式的学堂行政管理规章。在这种制度下，学堂正规教育分为初、中、高三级。为7——12虚岁的学生开办初等小学堂，为12——16虚岁的学生开办高等小学堂。中学堂则为16——21虚岁的学生开设。高等学堂收21——24虚岁的学生。分科大学则收24——28虚岁的学生，最高一级则为通儒院。通儒院或分科大学的毕业生被授予进士功名；高等学堂毕业生被授予举人功名；中学堂和高等小学堂的毕业生则取得生员（秀才）的功名。这就使新式学堂的毕业生有了正规官员候补者的资格。[5]
政府在纸面上定下这一制度后，就在1905年12月建立了学部，作为中央的教育行政机构。在过去，礼部曾负责科举考试以及与此有关的传统教育事项。可是在甲午战争之后开办的一些西式学堂的行政就没有授权礼部管理。1898年京师大学堂已经成立，由它负责管理新式学堂。但是这所京师大学堂实际上是集大学和学部组织于一身的机构，由于新式学堂的数量增加得太快，它已不能起到管理学堂的最高机构的作用。因此，京师大学堂这时就被定为最高学府，另设学部来管理学堂。[6]
1904年当政府建立这种学堂制度时，它企图在1906年以后逐渐减少旧式科举考试功名获得者的人数，并在全国各地建立起足够数量的新式学堂之后最后废除科举考试。然而日俄战争的结果加速了这个进程，因为日本的胜利被看作是立宪政体战胜专制政体的事例。很多中国人认为，对中国来说，立宪几乎是势在必行的。但是为了成立一个立宪政府，百姓就必须独立思考和判断。因此，传统教育很不能令人满意，而且确实可以说是很有害的。在日俄战争期间，越来越多的人主张废除科举。1905年9月，在日本的胜利已成定局时，政府决定在下一年废除科举。[7]
当这一持续了约有1300年之久的科举制完全被废除时，它确实是一件划时代的大事。此后，新式学堂的毕业生在政府中占有重要的职位，代替了传统的有功名的人。同时决定在国外高等学校水平以上学校毕业的学生也有资格取得进士或举人的功名，但这部分地要按照他们回国时考试的成绩来决定。[8]
教育改革的成效究竟如何？根据学部的统计，在1904年学堂总数为4222所，学生总数为92169人；在1909年学堂为52348所，学生为1 560 270人。[9]这些数字表明学校教育有惊人的发展。然而随着这种发展，教育的内容是否有任何实际变化，这还是有疑问的。
首先，由于难以得到合格的新式教育的教师，在大多数新式学堂里不可避免地仍然按旧课程教课。1909年，在教初等小学堂的教师中，百分之四十八是有传统功名的人，他们是毫不了解新式教育的。这就说明为新式学堂获得新教师是多么困难了。
其次，几乎所有私立学堂都由绅士——文人所办，而且大部分公立学堂也是由他们发起而开办的。然而绅士阶级基本上反对政府废科举、建学堂和鼓励出国留学的政策。他们有许多理由来反对。绅士们在地方上享有种种特权，这并非因为他们富有和出身于望族，而仅仅是因为他们曾经科举及第。废除科举就意味着他们的特权要消失。此外，由于他们的子弟通常准备参加这种考试，所以科举的废除将会毁坏所有绅士家庭所享有的和期待着享有的那些特权。因此，绅士——文人作为一个阶级，是始终反对废除科举的。但清政府终于还是公布了废除科举的法令，此后绅士们机敏地停止了反抗，另辟办学堂以保存他们特权的新出路，因为学堂也能授予毕业生进士、举人和生员的学衔。绅士家族送其子弟入学，希望以此保持他们的特权；因此他们非常热衷于开办学堂，甚至不惜自己花钱来办。
再次，新制度中尽可能地保留了旧东西。例如，由皇帝从高级官员中任命最后考试的总监，让他与学部大臣或督抚一起主持考试。然后对考试合格者授予功名。显然这一程序和以前的程序并无二致。“学堂”与科举考试仅仅一词之异而已。
儒学仍然被认为是学业的基本内容，即使在新式学堂中也不得忽视。[10]每月的初一和十五学堂要举行一次祭孔仪式，而且很多学时花在阅读和讲授经典著作上。以初等小学堂为例，在每周三十个学时当中，有12个学时是朗读和讲解儒家经典。一年级学生每天要读《论语》和《孝经》40个字；二年级学生每天要读《论语》、《大学》和《中庸》60个字；三年级学生每天读《孟子》100个字；四年级学生读《孟子》和《礼记》100个字；五年级学生读《礼记》100个字。除所有这些规定之外，还有两个学时的修养课，它是一种儒家的教育方法。显然儒家学说是被强调的；甚至学习的方法也是老一套。
在学堂的礼堂和课室中都贴有雍正皇帝的《圣谕广训》，每月初一由大家齐声朗诵，而且被用作教官话的课文。这些都说明了传统的民众教育或对乡民的教导（即“乡约”制）这时改由新式学堂来负责的情形；与此同时，还通过口语的标准化来试图统一国民的思想感情。
政府当局对于任何新鲜事物都是极端慎重的。例如在初等学堂不教外语，因为害怕孩子们在幼年学外语会忽视传统的学业。此外，还认为不应使用外国术语，因为这样就不可能保持中国语言的纯洁性和坚持正当的学业。举例来说，诸如“社会”、“影响”和“牺牲”这些术语不久前从日本传入，但这些近代术语的意思与原来汉文的含义不同。另外，“团体”、“国魂”、“膨胀”、“舞台”和“代表”这些术语此时已经流行，但它们被认为是不优美的，因为它们原来不是汉文的词汇，而是日本人创造的。[11]所以这类术语不该使用，免得使中国语言陷入混乱。
还强调在学习外国的政治和法律时宜看全文，而不是学习其细枝末节。政府解释说：“外国之所以富强者，良由于事事皆有政治法律也。而中国今日之剽窃西学者，辄以民权自由等字实之。”“殊不知民权自由四字乃外国政治法律中半面之词。”“外国所谓民权者，与义务对待之名词也。所谓自由者，与法律对待之名词也。法律义务者，臣民当尽之职；权利自由者，臣民应享之福。不有法律义务，安得有权利自由？”[12]政府之所以对这些词语特别加以阐明，是因为它害怕学生们可能会反对它而闹事，会蔑视皇帝的权威和不分轻重地一味坚持他们的权利。
妇女不许受新式教育，因为在中国，男女在公共场所是严格隔离的，决不允许他们一起上学堂，也不许在大街上一起行走；如果妇女阅读太多的西方书籍，使她们误入歧途而模仿外国的风习，那就会贻害不浅；如果竟然发生这类情况，她们就会开始闹婚姻自由而无视父母和丈夫的权威了。然而，妇女需要受教育的必要性在1907年还是得到了承认，于是制定了关于女子师范学堂和女子小学的章程。[13]即使如此，妇女受教育的目的也只限于培养贤妻良母和一些教师而已。男女平等和婚姻自由仍旧被否定。结果，甚至受初等教育的男女儿童也要分校就读，而且妇女不得参加政治集会。
在初等小学堂、中学堂和高等学堂中都有军事训练课。在高等学堂中，增加了三学时的军事学，讲授不同国家的军事制度、军事史和战略。与政治学和法律一样，军事学也只有官办学堂才有。这些课程私立学堂是不准开设的，这件事表明政府是多么怀疑人民办事的动机。
从以上各点看来，人们会怀疑政府办新式教育的态度会认真到什么程度。政府诸公可能并不认为官办学堂教育实际上是可取的，而是勉强采纳了这种新制度，因为它不仅已由立宪派康、梁等人要求过，而且各省督抚也提出过这种要求。正像1904年皇帝批准的《奏定学堂章程》所说的那样，新制度的目的是要培养“尊崇孔教，爱戴大清国”的人。[14]这里不是不可能把“大清国”解释为“中国”，但是它似乎更可能指满洲王朝。不妨考虑以下的事实：即法律、政治和军事学在私立学堂被禁止讲授；而教育的目的正如在1906年所宣称的那样是谆谆教诲忠君，尊孔，尚公，尚武和尚实，其中以“忠君”为最高美德。换言之，清政府开始办学堂教育是很勉强的，是受外界压力的结果，它的目的并非培养宪政时代的一代新人或者能使国家臻于富强的人民，而是培养一种热爱清王朝和始终忠于清帝的人。
事态的发展与清政府衮衮诸公的意图恰恰相反，反满运动在学生之间扩大了。1907年，政府禁止学生干政或集会，而且对此三令五申。结果国内学堂中的反满运动一般说来是被镇压下去了，但是在留日学生中间却发展了起来。在义和团事件之后清政府推行改革计划时期，它极力鼓励到日本留学，于是留日的中国学生逐年递增无已。至1905和1906年，人数曾达到大约1万人（参看第六章）。在日本比较自由的环境里，中国学生对清朝的批评要尖锐得多，而且加入立宪运动或革命运动的人数也逐年增加，在日俄战争之后尤其如此。面对这个问题，1902年，北京派遣一位中国留学生的监督到日本，1903年，发布章程禁止留学生议政，不准出版有关政治的报章杂志或者作任何会影响公共道德或扰乱社会秩序的事情。中国政府要求日本政府协助管制中国学生。东京对此作出了反应，它在1905年发布了《关于招收清国人入公私立学校的规定》。日本政府的这一行动引起了留日中国学生的极大愤慨。[15]
不久，中国政府就不依靠日本政府的协助而自己采取更直接的行动。1906年2月，它拟定一项决议：凡派去日本留学的，只限于那些擅长中文并精通儒家经典的学生。12月，中国驻日公使被任命为留日中国学生总监督，使之可能进行更严密的监督。但是，无论清政府如何试图加紧控制留日中国学生，其结果恰好与愿望相反。控制愈严，学生中的反满情绪就愈强烈。最后，在日本的中国学生团体自然而然地成了反清运动的核心。
军事制度的改革
清政府的主要改革之一就是要整编腐化堕落的旧式军队和建立一支强大的新式军队。正规军队由八旗和绿营组成，但是到了19世纪，尤其是绿营军已无甚战斗力了。结果，政府不得不临时招募军队以对付起义和抗御外国；这种权宜措施现已成为正规的办法了（参看上卷第六章和第九章，以及本卷第四章）。在起义被镇压下去之后，有些新军被遣散，但它们大部分被保存下来，最初被称作“勇营”，后来被称作“防营”（几年来军队的名目层出不穷，甚至比军队本身增长得还要快）。然而中法战争和中日战争证明它们已腐败无能，不再有战斗力了。
1895年中国的战败，使清朝清醒地认识到非常需要训练有素和具有西方装备的军队。结果，继李鸿章之后统率北洋军队的袁世凯在华北着手组织一支“新建陆军”，张之洞也在长江地区组织了他的“自强军”。两支军队都是洋式的。义和团事件的经验进一步表明需要这样的军队。[16]
因此，在1901年，清政府命令各省巡抚改建各该省兵制。与此同时，政府取消了旧式武举，而在各省创办武备学堂。它们的毕业生就被任命为新军的军官。同时在1901年，决定取消20%或30%的绿营和半正规的防勇。然而，除非建立有效的中央控制，否则就不可能建立一支拥有西式装备和受过西式训练的军队（这种军队称作新军）。不然的话，各省新军只会加强各省督抚的力量而威胁中央政府。因此在1903年，政府在北京设立练兵处，作为在全帝国招募和训练新军的中央机构。这样做的目的，是企图由中央控制各省已招募和训练的新军。1904年，政府决定改建整个兵制，并把新军建成36镇，归练兵处控制。为了为新军训练军官，政府决定派遣学生到日本士官学校留学，并建立一种军事学堂的制度，它将从开办初级军事学堂开始，直到成立武备学堂为止。
新军共36个镇，每镇有官兵12500人，总数将有45万人，组成常备军。除此之外，还组成了第一次征用的续备军和第二次征用的后备军。常备军的服役期为三年，三年后其士兵遣散回籍，并再接受三年非经常性的训练和少量津贴。这些士兵就成为续备军。然后又成为后备军，接着再服役四年，并接受更少的训练和更少的津贴。后备军服役期满后，士兵将恢复平民身份，不再履行军事方面的义务。[17]
征兵被看作理想的办法，但暂时还是决定在自愿的基础上征募士兵。同时，准许当兵的资格也被规定得比较严格。从前，任何志愿服役者，不问其经历、家庭出身、职业或年龄，都可以当兵。而现在只有20岁到25岁、身体健康、在本省居住和有家的人，才有资格当兵。有鸦片烟瘾的人和那些屡次触犯刑律的人一概不准入伍。通过对36镇新军规定这些征兵标准，代表中央政府的练兵处力图对新军进行一定程度的控制。然而，当时的其他兵种仍归兵部节制。因此，在1906年政府改组时，兵部与练兵处合并成为陆军部，由它统率帝国的全部陆军。
满洲人铁良被任命为陆军部尚书，另两位满人被任命为左右侍郎。这样，陆军完全归满人统率。在这次改革之后不久，陆军部立即合并了袁世凯手下的北洋军四个镇，只给他留下了两个镇（第二和第四镇）。中央政府直接控制军队是前所未有之举。陆军部这时统率了帝国最强的北洋军六个镇中的四个镇，这也是划时代的事件。[18]
清政府在这一成就的鼓舞下，推行了一种把全部军队控制在满人手中的政策。1907年，湖广总督张之洞和直隶总督袁世凯被调到北京任军机大臣。军机大臣的职位当然要高于总督，但是他们的提升意味着他们不再能直接统兵。这两个统率最强大的帝国军队的人，就这样明升暗降地被剥夺了权力。[19]最后，在1910年，北洋军队全部六个镇都被置于陆军部的直接统驭之下。
1908年光绪帝薨，年幼的宣统帝（溥仪）登极，而其父醇亲王第二（载沣）成了摄政王和朝廷上最有权势的人物。醇亲王一就职就建立起一支新的宫廷卫队禁卫军，并委托他的兄弟载涛和另外两个满人毓朗和铁良进行训练。1909年，诏书宣布皇帝是海陆军的最高统帅，由于皇帝尚在冲龄，醇亲王就对军队行使最高统帅权。
在这同时，海军也建立起来，还准备开始把军事管理与军事指挥分开。1910年建立了海军处，1911年设立军咨府（不属陆军部）。醇亲王委派他的弟弟载勋任海军处大臣；他的另一个弟弟载涛为军咨使。这样，醇亲王就把帝国的全部军事力量掌握在他自己和他的亲兄弟之手。[20]用这种方法，清朝先把军事力量置于满人手中，其后到宣统时期又置于皇室宗族之手。可是清朝统治者在军事改革刚一开始，就已经计划重新训练八旗兵，而且还训练宗人和满洲贵族作为军官。1903年，政府命令袁世凯和铁良在北京训练旗人。这支军队后来成为新军的第一镇。又在1903年建立了陆军贵胄学堂，以便把王公贵族及满洲高级官员的子弟训练成为军官。1908年，为了同样目的设立了一所海军贵胄学堂。与此同时，政府派遣一些王公贵族去日本和欧洲考察他们的军事设施，并派遣他们的子弟去那些国家学习军事科学。
在晚清时期，八旗兵已与绿营兵一样腐败无能。由于很多满人以当旗兵为生，政府并不削减旗军。但在另一方面，因为绿营军由汉人组成，所以很早就计划予以裁减。到1901年，绿营军拟裁减20%——30%，到1906年，拟改编成巡警；然而这些计划并未完成。1907年，决定把绿营军改编为巡防营：在和平时期，他们的任务是擒拿盗匪以维持治安；在战时，他们被动员作为新军的辅助力量。[21]
军事改革计划的进行已如上述。但是归根到底，清政府是否可能建立一支既强大而同时又忠于清帝的军队呢？这确实是一个与教育问题非常相似的问题。军事改革遇到很多困难。首先，在中国，人们理所当然地认为好男不当兵，而那些临时被征募的兵通常又是破产的农民或流浪分子。由于这种原因，在招募新军时，就不可能照章办事，即不许吸鸦片者和犯罪有案可查的人当兵，也不能只限于招募有家的当地居民。这种理想主义的规章不可避免地被束之高阁；事实上，被遣散的绿营兵、乡勇以及破产的农民和流浪者纷纷参加了新军。
其次，军队建设很花钱，而清政府并无足够的钱财。政府必须依靠各省巡抚的财政支持。但是当北京企图集中军队的统率权时，各省巡抚却不愿与它合作。实力派地方总督像张之洞和袁世凯等还在增加归他们指挥的军事力量。结果政府对他们很恼火，终于剥夺了他们的兵权。但与此同时，势力较小的巡抚们虽然不能像张之洞或袁世凯那样行事，但仍然能够妨碍新军的建设。结果在辛亥革命爆发时，清政府并没有它所计划的36个镇，而只有20个镇。而且，反对政府军事改革的并不仅仅是汉族巡抚。甚至陆军部尚书满人铁良，最后在1910年也辞掉了陆军部职务。为了削弱汉族官员的势力，他一直在进行有力的斗争，但他的辞职却是因为他不能遵循醇亲王以皇室宗族为中心的路线。甚至在满洲官员之中也蔓延着不满情绪。
然而，新军对改变中国人对军队的传统观念有很大影响。民族主义约在中法战争和中日战争时产生，通过义和团事件的经历以及俄国占领满洲和日本战胜俄国等大事而更形活跃。在这种背景下，政府才把军职官员的官品提到与文职官员一样，才创办了军官学堂，并派遣学生到日本进行军事训练，而皇帝则成为帝国全部武装力量的统帅。结果，普遍鄙视军人的倾向消失了，甚至在绅士队伍中也有志愿去当军官的人，在以前他们是根本不会想到这种可能性的。这是一种很大的变化。人民对军官态度的转变，自然也改变了他们对军队的态度。在新制度中，作为一名军官，强健的身体和军事技术已经不够用了，他还必须拥有相当的学识。候补军官被派遣留学日本，但他们在那里却被革命思想所鼓舞。征募绅士当军官，同时又从本地居民中征募士兵，这样就使得各省的军队与各省督抚一样，都反对把军队集中到中央。[22]结果，当辛亥革命爆发时，革命事实上是由新军发动的，而且大部分新军站在革命者一边。支持清政府的军队主要是由绿营军改编的巡防营。
立宪政体的准备工作
1901年，清政府虽已开始了教育和军事改革，但是只是在日俄战争之后才开始认真地考虑立宪政体的可能性。[23]这次战争的后果产生了很大的推动力，因为它被认为是立宪政体战胜了专制政体。中国人像亚洲其他民族一样被这次战争唤醒了，革命运动也被激起来了。要求中国采用立宪政体以便成为富强之国的呼声越来越高。由于像张之洞和袁世凯那样的地方实力派加入了这种大合唱，清政府再也不能置若罔闻了，1905年12月，清政府派遣以载泽为首的五位大臣出洋，到日本、英国、美国、德国和法国去考察它们的政府，并详细调查中国实行立宪政体的可能性。1906年7月该使团回国，而每位成员都推荐立宪政体。[24]海外的中国使节也齐上条陈说，宪法决不会损害皇室的权力，事实上它是维持皇室权力的最好手段。因此，皇太后和皇帝召见醇亲王、军机大臣和内阁大学士、部院大臣中的当然成员以及袁世凯在颐和园会议，以讨论立宪政体的正反面的意见。在这次御前会议中，庆亲王和袁世凯赞成采用宪法，但是铁良和荣庆反对。最后，经过长时间的商讨，决定采取立宪政体。1906年9月1日，光绪帝在慈禧太后的指使下，命令京师和地方高级官员开始宪政的准备工作。[25]问题就这样决定下来，于是准备工作就开始了。
行政制度的改革
在清政府致力于实行立宪政体之后，它处理的第一个问题就是行政制度的改革。[26]在义和团事件之后不久，政府已经开始了一系列改革，包括整饬吏治和改组过时的官僚机构。但是这种努力遇到了很多困难。
造成许多官员贪污腐化和官僚制度落后过时的原因被认为有以下几点。首先是存在着“捐纳”制度，特别是卖官鬻爵。以前当政府需要额外收入时，它就临时求助于卖官鬻爵的办法，但是自从太平军战争以后，这个制度就成了一项长期措施。结果官场中有很多人是以金钱或军功获得他们的官职的。人们认为这种做法造成了大量的贪污腐化。
还有，高级文职官员并不熟悉政府的日常工作，这些工作实际上都经员司胥吏之手处理。关于公文的格式都有复杂的规定。每个官署都有自己单独的一套簿籍。对高级官员来说，由于他在一个职位上最多不过三五年，所以就不可能掌握这些规章。结果，他们别无抉择，只能依赖年复一年在此工作的胥吏。这些胥吏的社会地位很低，而且他们大部分得不到固定薪金。当人们在诉讼和缴税过程中与这些胥吏发生关系时，后者就向他们收费以维持生计。由于胥吏索取无度，这种费用就成为一种贿赂。百姓深受官府胥吏勒索之苦。
此外，有很多官署几乎没有职守。在中国，子女们被认为应遵循由父母规定的成例行事，因此，由历代皇帝设立的衙署即使在时移世易和需要改组时，仍然被保持了下来。在这种情况下，旧的官署原封不动，而新的又单独成立。例如清政府以四名至六名内阁大学士配备的内阁作为它的中央行政机构。在1729——1730年征讨蒙古人期间，雍正帝在他办公的宫廷附近设置军机处，以便让军机大臣（他们是从大学士和六部尚书中遴选出来的清帝的心腹大臣）在那里讨论军事机密。这样，军机处开始是一个临时机构，它的所有官员都是兼职的，没有专任官员。然而在战役结束之后，雍正帝并未取消这个机构，他继续与军机大臣商讨国家大事。雍正之后的皇帝都沿袭这种做法。这样，自设置军机处之后，内阁大部分职能都由它接办，使内阁几乎可有可无，但内阁并未取消。的确，自从秦统一中国以来，尽管在历史过程中王朝兴衰不已，但每个朝代都自称是前朝的继承者，即使是在以武力征服前朝的情况下也是如此。这样，秦代的官僚结构就被一朝一朝地、稍事更张地继承下来，一直传到清代。简言之，中国的官僚机构从公元前3世纪，或至少从公元7世纪初直到20世纪，基本上没有变动。证据之一就是很多官署名称都是从古代沿袭下来的。
甚至更严重的一个缺点就是官员的职责不清。在很多情况下这是由于在一个官署不止任命一位主管大臣所造成。在内阁，有四至六员内阁大学士，军机大臣的人数在四名至八名之间，而六部每部都有两个尚书。总理衙门是应西方国家的要求而在1861年设置的，总理大臣的人数不定，多达10员，在1894——1898年期间甚至更多。当一个官署里有那么多主管要员时，他们之中就谁也不愿意负责了。不言而喻，每个人都力图把责任推给别人。在历史上，中国政府历来在许多官署中任命两个以上的主管大臣，这样做无疑是为了防止大臣因专权而威胁帝权。出于同样目的，清朝的总督和巡抚也以此种方式互相牵制，使之互相约束而不致让地方权力集中到一个官员手里。
1901年清政府开始改革时，它企图纠正这些积弊。首先，决定简化各官署的公文形式，取消书吏。捐纳制被废除，不过这种做法仍以不同的形式继续出现。河东河道总督[27]和通政使司[28]的职位被取消。詹事府[29]被并入翰林院。云南、湖北和广东的巡抚建制都被撤销。[30]这些都是不必要的衙署。
在撤销某些有名无实的衙门的同时，政府又创设了一些新的官署。首先是改组总理衙门后建立起来的外务部；总理衙门则是在1861年作为军机处的一个机构勉强成立起来的。因此它开始时只是一临时的官署，官署内有多达十人以上的兼任大臣。因为总理衙门的地位是非正式的，西方国家感到与它谈判时有些不方便，因此在清朝于义和团事件中战败之后，就要求改组总理衙门。这时外务部就成了一个常设的正式机构，内设一名大臣和两名副大臣。这便开始瓦解了自隋唐沿袭下来的传统的六部建置。新的外务部成了第七部，而且比其他六部的品级要高————这确实是个巨大的变化。
不久又进行了一次改革，即在1903年由政府设立了商部。在传统的中国，积极提高人民的福利使之生活比较充裕，并不是统治者的正业，所以政府往往并不为促进农业、工业和商业而操心。但是，此时大家承认富国是为了强兵，而富国就需要促进农、工、商业。
1905年，设立了巡警部和学部（前面已谈过）。此举是企图建立西方式的警察制度，并在1906年决定从绿营中招募警察。巡警部后改成民政部。[31]
在1906年宣布准备实行宪政的方案后不久，对政治制度根据下列原则开始了进一步的改革。首先是行政、立法、司法三权分立。然而当时还没有立法机关，所以只对行政和司法机关进行改革。其次，精简冗员，明确官员的责任。[32]结果，下列改革措施得以实现。
（一）合并职能重复的官署。太常寺、[33]光禄寺[34]和鸿胪寺[35]都被并入礼部；旧兵部、练兵处和太仆寺[36]合并成为陆军部；户部和财政处被改组为度支部。练兵处和财政处的设立原来是为了集中军事和财政的管理。自古以来，管理军事的官署一直是兵部，管理财政的官署则是户部，但它们现在已成为不必要的了。它们并未被废除，不过把财政处与户部合并，练兵处与兵部合并，这在中国都是前所未有的措施，虽然对一个局外人来说，它似乎是势在必行的事。
（二）增加了一些中央管理机构。邮传部建立了，刑部被改组成法部，它的职能则限于管理司法事项。[37]这样，中央政府的部就变成了十一个。自隋唐以来，中央政府机构就是吏、户、礼、兵、刑、工六部。1901年增加了外务部，后来又增加了商部、巡警部和学部，而旧式的六部则仍予保留。但是，1906年改革的结果，只有吏部和礼部保持它们的旧有名称。传统的六部建置已经不复存在了。
（三）各部都建立单一的领导。这是一个非常重要的步骤。在此以前，清朝给各部都任命两位尚书，一般是满、汉各一人。此法是使满人与汉人互相制约，但也趋向于使大臣们不负责任。双头领导的废除明确了责任。同时这也意味着满、汉族之间不同待遇现象行将结束。出于同样精神，为了尽可能地避免兼职，废除了各部大臣兼任军机大臣的做法。[38]
（四）在各部以外单独成立了大理院、审计院和资政院。大理院的权力是与纯粹作为行政机构的法部明确地分开的。[39]从前，法庭和司法行政机构并不分开。审计院独立于各部之外，因为它负责审计它们的账目。虽然已经决定暂不涉及立法机构的事项，但深切感到有征求民意的必要，因此，在将来召开国会之前，计划把资政院试作立法机关。（资政院的情况将在下面叙述。）
政府企图包括在行政改革之中的两项主要变革未能实现。一个就是改革省的官僚政治，另一个就是建立责任内阁。总的来说，在清朝的地方官僚政治中，有许多含糊不清之处。例如，外省督抚与中央政府之间的关系和总督与巡抚之间的关系，都不十分明确。可能是清政府宁愿不去明确这些关系。但无论如何，自从太平军运动以来，总督与巡抚的权力增加了。在军事上或财政上，他们都不受中央政府的严密控制。清朝改革的一个目的就是削弱他们的权力，办法是把他们置于中央政府各部处之下，而不是使他们成为与各部处平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直属官员。[40]这样就可以建立起一个一元化的政体，各省就被置于各部之下，而不是与各部同在皇帝之下：这是行政机构的一项十分重要的改革。当然，各省高级官员是反对这种变动的。
成立责任内阁制的要求是当时的一个改革原则————即明确责任————的自然后果。然而，这会导致撤销军机处、内阁和政务处。反对采取责任内阁制的理由是：总的行政管理应由若干官员分担，否则，个人就会专权，从而可能侵犯帝权。这种观点获胜了，有关中央行政机构的改革因此没有进行。
这样，削弱督抚权力和采取责任内阁制这两项改革[41]都未实现（在改革活动中，政府原来把这两者都放在最优先的地位）。1907年，对省一级的行政制度进行了改革，但是督抚的权力并未削弱，也没有真正进行实质性的改革，它仅仅以改变一下地方行政官署的名称而告终。仅有的一件重要的改革也许就是在省的各级建立了审判厅，这是打算按照中央政府的大理院的模式设立的独立地方司法机关。[42]
另一个重要事件是在外国人称为满洲的东三省进行行政改革。由于这是清朝祖先的发祥地，原来在那里建立过特殊的制度。现在实行了改革，满洲的行政就与中国的其他部分一模一样了。盛京将军被取消了；代之以1907年设置的东三省总督，并任命了吉林、奉天和黑龙江三省的巡抚。[43]
虽然清政府不能削弱督抚等高官的地方权力，却成功地增加了中央政府中满洲官员的权力。在只任命一位大臣领导政府的每个部之后，在13个高级官员（即军机大臣和各部大臣）之中，有7个满人，5个汉人和一个蒙古旗人。这个蒙古旗人当然是蒙古族，但是他是属于满人阵营的。因此中央政府改革的结果是在最高级官员中，满人与汉人的比率为8∶5。而与以前满人和汉人人数相等的安排相比，清政府在取消种族区别待遇的公平原则下，巧妙地把对中央政府的控制进一步置于满人的手里。
另一个改革的基本原则是尽量减少兼职。根据这种政策，袁世凯辞去他的一切兼职，所以他的权力大大地被削弱了。上面已经谈到，政府提升两个集大部分地方权力于一身的汉人总督张之洞和袁世凯为军机大臣，这样就剥夺了他们在地方上的权力。因此，尽管各省的行政没有进行改革，中央政府的满人官员的权力却大大地增强了；相比之下，汉人地方官员的权力却被削减了很多。
从1908——1911年的宣统时期，这种趋势甚至更加强烈。首先，在1909年1月，袁世凯被迫以足疾为由到河南退隐。九个月之后，张之洞死去。这样，两位难对付的汉族高级官员就不能妨碍摄政的醇亲王行事了。被这种情况所鼓励，他让他的两个兄弟掌握陆军和海军，最后在1911年5月，他应汉人提出建立责任内阁的要求，终于组织了一个责任内阁。它对皇帝负责。与此同时，旧内阁、军机处和政务处都被撤销。责任内阁由一个总理大臣和两个副大臣，以及民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩院和外务部各部大臣组成，总数为13个成员。[44]在这13员被任命的内阁大臣之中，8名是满人，汉人只有4人；8名满人中，有5人是皇室宗族。醇亲王在为皇室宗人取得军权以后，这时又要全面控制行政了。但这种事实也说明，在这时候，摄政王确实感到除他自己的宗人外，甚至连满洲官员都不能信任了。任命这一内阁是清廷在行将崩溃时的最后一个孤注一掷的行动。在这个皇族为中心的内阁组成后不到一年，武昌就发动了革命，其后又不到一年，清政府垮了台。在此以前，朝廷曾经利用改革方案，使它一直下降的权力不断地集中。
准备立宪的日程与“宪法大纲”
当清政府宣布它要采取宪政的政策决定时，极力主张更加激进的一批批评论家开始要求政府立即实现这项目标，不久他们迫使政府以这种或那种方式去答复他们的要求。1908年8月，政府因此宣布它准备实行宪政的计划，声明在第九年（即1916年）将颁布宪法，并将第一次选举国会，国会将于1917年召开。[45]
与此同时，政府发布了“宪法大纲”，[46]大纲以日本明治时期颁布的宪法为范本。它开宗明义写道：1.大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。2.君上神圣尊严不可侵犯。[47]在日本宪法里，天皇被赋予很大的权力，但是在“宪法大纲”里，清帝的权力甚至比日本天皇的权力还要大。皇帝的特权几乎没有限制。皇帝被赋予以下权力：（1）召集开闭停展及解散议院之权；（2）凡法律虽经议院议决而未奉诏命批准颁布者，不得见诸实行；（3）“宪法大纲”无内阁组织章程，设官制禄，用人之权操之君上，议院不得干预；（4）司法之权操之君上，审判官本由君上委任，代行司法；（5）凡一切军事皆非议院所得干预。君上调遣全国军队，制定常备兵额，得以全权执行；（6）宣战讲和订立条约由君上亲裁，不付议院议决；（7）宣告戒严之权，当紧急时，得以诏令限制臣民之自由。
一旦肯定宪政即将付诸实施，知识分子，尤其是立宪派，就立刻提出批评，这些人早就主张采取这一步骤，但不满意基本《大纲》和准备立宪的进程。他们强烈要求马上开始实行宪政。在这种压力下，清政府在1910年把立宪的日程缩短了四年，并决定在1912年颁布宪法，1913年召开国会。[48]然而，这种让步不过是在旱地上洒几滴水，远不足以使要求立即召开国会的喧嚷平静下去，就在这个时候，即1911年10月，革命爆发了。
清政府被革命吓得惊慌失措，它在奄奄一息之际，于1911年11月匆忙地宣布了人们所期望的宪法重要信条“十九条”。[49]为了平息革命运动，与1908年的“宪法大纲”相比较，皇帝的权力在这个文件中大大地缩小了，而国会的权力则增加了。主要的变化如下：（1）宪法由资政院起草，由皇帝颁布。修改宪法权力属于国会，皇帝不能干预；（2）总理由国会选出，由皇帝任命。皇族不能担任总理。当总理受到国会弹劾时，他可以或者解散国会，或者提出内阁总辞职；（3）皇帝有直接指挥陆、海军的权力，但如无国会批准，他不能利用陆军或海军来解决国内争端；（4）非经国会批准，不得缔结条约。如果在国会休会期间议和或宣战，这个行动须提交下届国会批准。不用说，到颁布的时候，这些改动已无实际意义了。
咨议局、资政院和自治会
清政府一旦决定在1917年召开国会，它就不得不承认，它越早听取公众意见并把它反映于政府工作之中，情况就越好。因此，它在1909年召开了第一次咨议局会议，并于1910年在北京召开了资政院会议。咨议局即将成为省立法机构的前身，而资政院就是国会的前身。
按照1908年公布的章程，[50]咨议局大致按以下规定组成。
（一）投票资格。（1）必须是年满25岁以上的男性，在省内长期定居，至少具有下列资格之一：①在省内从事教育或其他公职时间满三年者；②中学堂毕业或在国内外高等学校毕业；③具有生员以上的功名；④担任过七品以上的文官或五品以上的武官；⑤在省内拥有价值5000元以上的经营资本或不动产。（2）或者是年满25岁以上非长期在本省居住的男子，但在本省居住两年以上并拥有价值1万元以上的经营资本或不动产者。
（二）当选的条件。年满30岁以上的男性，在本省久居或在本省居住十年以上者。
（三）成员的人数。每省生员的固定名额的5%。田赋较高的南京地区和江苏省，另外分别增加9个和23个名额。
（四）允许讨论的问题。（1）省政府可能改革或寻求改革的事务。（2）本省的预算和收支决算。（3）有关... -->>
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