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在东汉王朝的195年史中，从汉光武帝刘秀经明帝刘庄、章帝刘炟、和帝刘肇统治时期，约八十年的时间，是东汉地主政权较为稳定时期。尤其到和帝时，政治、经济发展到全盛时代的顶点，帝国的光辉，如丽日中天，照射瀛寰。和帝死后，东汉政府便开始腐烂的过程。因此，可以把由光武帝刘秀建立东汉政权以后至和帝统治的80年，称为东汉前期。这里先研究东汉前期的政治情况。
第一节 明、章、和帝时期皇权的加强
汉光武帝在位的三十余年中，创建了东汉王朝，并为以后的发展、巩固奠定了基础。公元57年，62岁的刘秀死于南宫前殿，由第四子刘庄继位，称为明帝。在明帝、章帝、和帝统治时期，国内政治基本沿袭前面的轨道向前发展。皇权是专制主义中央集权的核心，明、章、和帝时期皇权又进一步得到加强，从而使封建中央集权的统治进一步巩固。
一 对诸侯王及皇室贵族的控制
封建专制主义制度的两个重要特点：皇权不可分割及皇位不可转移。这样就形成皇帝一人独断和家天下的统治，然而按照宗法制，分享权力的家天下，却与皇帝个人专断存在着不可解决的矛盾，在皇族内部侵夺皇权和争夺皇位的斗争，贯穿于整个封建社会，而皇权则往往是中央集权和封建国家统一的象征。因此，东汉政权建立以后，诸侯王势力虽远不如西汉时强大，但刘秀仍将防止诸侯王及宗室贵族势力膨胀当做重要大事。明帝以后继续执行这一方针，进一步对这一部分威胁中央集权的豪族地主势力加强控制。
减少诸侯王的食封 东汉时代的诸侯王，从始封时起，对其领地就无政治统治权，只有食封的经济权。明帝以后，又减少了诸侯王的食封收入，以增加朝廷的财政收入。
据记载：永平十五年（72年）“（明）帝案地图，将封皇子，悉半诸国。后见而言曰：‘诸子裁食数县，于制不已俭乎？’帝曰：‘我子岂宜与先帝子等乎？岁给二千万足矣。’”（《后汉书·皇后纪》）这就是说，从明帝永平十五年起，所有诸侯王所食之租税均减少一半。诸侯王所食之“租税”，是指封区人户缴纳的地税，所以其收入多少与所属地区大小、土地肥瘠有直接关系，如在此之前光武帝所封的楚国有九或十县，淮阳国所属十县。明帝所封的巨鹿国是七县，广平国是八县，乐成国是九县。减半后，巨鹿王只食三、四县，广平王四县，乐成王四至五县。所说的“岁给二千万”是指一个诸侯王所收地税折算成钱的平均数，这些钱大约与“租谷百万”（《后汉书·孝明八王列传论》李贤等引注《东观汉记》）相等。当然，实际各国是不尽相等的。不过，总的说诸侯王的收入是大为减少了，难怪连马皇后也叫嚷：“于制不已俭乎”了。
汉章帝时，诸侯王的“租入”有所增加，据记载：“建初三年，有司奏遣（广平王）羡与巨鹿王恭、乐成王党俱就国。肃宗性笃爱，不忍与诸王乖离，遂皆留京师。明年，案舆地图，令诸国户口皆等，租入岁各八千万。”（《后汉书·孝明八王列传》）这时，诸侯王的租入突然增加了四倍，其原因首先是章帝时户口总数比明帝时有所增加，同时，谷价也比原来减了“数倍”（《后汉书·皇后纪》）。另外，明帝的皇子封地都有扩大，这些原因使章帝时每个诸侯王食封所得由“二千万”增加到“八千万”。[276]不过，尽管如此，明帝、章帝所封诸王的食封也比不上光武帝刘秀初封时的水准了，而且，章帝以后，所封之诸侯王均是小国，所得“租入”远不如章帝时各诸侯王，许多诸侯王的“租入”相当“鲜薄”（《后汉书·章帝八王列传》）。
减少诸侯王的食封收入，不仅具有经济意义，更重要的在于政治意义。《后汉书·孝明八王列传》中，范晔在“论”中写道：“晏子称：‘夫人生厚而用利，于是乎正德以幅之，谓之幅利。’言人情须节以正其德，亦由布帛须幅以成其度焉。明帝封诸子，租岁不过二千万，马后为言而不得也。贤哉！岂徒俭约而已乎！知骄贵之无厌，嗜欲之难极也！故东京诸侯鲜有至于祸败者也。”把“东京诸侯鲜有至于祸败者也”完全归结为“俭约”，这当然是不正确的。不过，光武帝后的数十年，诸侯王食封的多少，全凭皇帝“恩赐”确反映了皇权的强大，中央朝廷对各诸侯王拥有绝对的控制权。西汉初期的那种诸侯王割据的形势已再无法重演。所以，诸侯王尽管“骄贵”也终无力与皇帝分庭抗礼了。
恩威并施的政策 东汉明、章、和帝各人的性格不同，但对于诸侯王的控制均采取恩威并施的政策。东汉前期的皇帝，不像西汉时期的皇帝那样，对违法越制的诸侯王动辄“除国”或处以极刑，而多采取宽容态度。这并非皇权无力，而是当时诸侯王的势力已不足以构成对皇权的威胁。因此，皇帝也乐于睁一只眼，闭一只眼地容忍他们胡作非为。
如明帝时东海靖王政“淫欲薄行，后中山简王薨，政诣中山会葬，私娶简王姬徐妃，又盗迎掖庭出女。豫州刺史、鲁相奏请诛政，有诏削薛县”（《后汉书·光武十王列传》），东海王刘政竟趁中山简王丧礼之际私娶其妃。按中山简王刘焉，系东海靖王刘政之叔，娶其妃，若以汉制应属“禽兽行”。西汉时期为此而被处以极刑的宗室贵族有许多人。故东汉时，豫州刺史鲁相据法请求将刘政处以死刑，但皇帝则决定仅削去薛县的食邑就算了结。这一类事例相当多，又如济南安王康“在国不循法度，交通宾客。其后，人上书告康招来州郡奸猾渔阳颜忠、刘子产等，又多遗其缯帛，案图书，谋议不轨。事下考，有司举奏之，显宗（明帝）以亲亲故，不忍穷竟其事，但削祝阿，隰阴，东朝阳，安德，西平昌五县”（《后汉书·光武十王列传》）。济南安王刘康的行为已构成谋反之罪，若在西汉，早就被处以极刑。但明帝也仅以削五县作为惩罚，这并非由于皇帝的“仁慈”，而是当时的形势不同于西汉，刘康的“交通宾客”，“议谋不轨”决不至于对朝廷造成威胁。汉明帝心中是有数的。因此对其行为采取宽容态度，并非反映皇权衰落，而是皇权加强的表现。又如阜陵质王刘延“性骄奢而遇下严烈。永平中，有上书告延与姬兄谢弇及姊馆陶主婿驸马都尉韩光招奸猾，作图谶，祠祭祝诅，事下案验，光、弇被杀，辞所连及，死徙者甚众，有司奏请诛延”，明帝则“特加恩，徙为阜陵王，食二县”（《后汉书·光武十王列传》）刘延的行为也构成大罪，西汉武帝时戾太子就因此而被处死，但明帝仍以徙封作为处罚，并不深究。
东汉前期的明、章、和帝所奉行的政策大致皆是如此，如和帝时汝南王刘畅“少贵骄，颇不遵法度。归国后，数有恶梦，从官卞忌自言能使六丁，善占梦，畅数使卜筮，又畅乳母王礼等，因此自言能见鬼神事，遂共占气，祠祭求福，忌等谄媚，云神言王当为天子，畅心喜，与相应答。永元五年，豫州刺史梁相举奏畅不道，考讯，辞不服。有司请征畅诣廷尉诏狱，和帝不许。有司重奏除畅国，徙九真，帝不忍，但削成武，单父二县”（《后汉书·孝明八王列传》）。至于对那些不危及皇权的“不法”行为，更是“宽厚”。如广平思王钧“多不法，遂行天子大射礼。性隐贼，喜文法，国相二千石不与相得者，辄阴中之。憎怨敬王夫人李仪等，永元十一年，遂使客隗久，杀仪家属。吏捕得久，系长平狱，钧欲断绝辞语，复使结客篡杀久，事发觉，有司举奏，钧坐削西华、项、新阳三县。十二年，封钧六弟为列侯。后钧取掖庭出女李娆为小妻，复坐削圉、宜禄、扶沟三县”（《后汉书·孝明八王列传》）。一般地说，东汉皇帝对违法越制的诸侯王是不处以死刑的，也不轻易削王夺爵，只是削减食邑。而这种怀柔政策确也收到单纯镇压所得不到的效果。那些被削夺食邑的诸侯王，原本就无力与皇帝对抗，被宽大处理后，只有怀着惶愧的心情对“皇恩”感激涕零。例如汝南王刘畅犯法被宽免后，上疏辞谢道：“……自谓当即时伏显诛，魂魄去身，分归黄泉。不意陛下圣德，枉法曲平，不听有司，横贷赦臣。”“上念以负先帝而令陛下为臣收污天下，诚无气以息，筋骨不相连。臣畅知大贷不可再得，自誓束身约妻子，不敢复出入失绳墨，不敢复有所横费”（《后汉书·孝明八王列传》）。他还自动请求减少数县的食邑收入，放出小妻无子者还家，表示决心改过。但很明显，这种怀柔的政策之所以对那些诸侯王有一点感化作用，是由于东汉王朝皇权较为强大的结果。正因为如此，所以在东汉初诸侯王中，真正进行谋反的诸侯王均以失败而告终。
刘荆的谋反及失败 山阳王刘荆，为光武帝阴皇后所生。建武十七年（41年）由山阳公进封为王。在刘秀诸子中，刘荆“有才能而喜文法”但“性刻急隐害”（《后汉书·光武十王列传》），是对帝位怀有野心的一个王。
刘荆的野心是逐渐暴露出来的。原来，刘秀在建武二年（26年）先立郭皇后之子刘彊为太子，建武十七年（41年）郭皇后失宠，被贬为中山王太后，建武十九年（43年）改立阴皇后所生之刘庄为皇太子。至公元57年，当刘秀死时，即皇位的当然是皇太子刘庄，是为明帝。但刘荆对此颇为不满，在临丧时“荆哭不哀”（《后汉书·光武十王列传》）而作“飞书”（匿名信），伪称刘彊舅大鸿胪郭况，煽动被废为东海王的刘彊说：“君王无罪，猥被斥废，而兄弟至有束缚入牢狱者，太后失职，别守北宫，及至年老，远斥居边，海内深痛，观者鼻酸”，表示对刘彊及其母郭后的同情。接着就鼓动刘彊造反说：“若归并二国之众，可聚百万，君王为之主，鼓行无前，功易于太山破鸡子，轻于四马载鸿毛，此汤、武兵也。”“今新帝人之所置，强者为右，愿君王为高祖、陛下所志，无为扶苏、将闾叫呼天下也。”（《后汉书·光武十王列传》）刘荆的目的是借刘彊的号召力来达到自己夺取皇位的目的，但没料到刘彊竟是一个胆小怕事又对帝位毫无兴趣的人，早在其母郭皇后被废、而自己的太子之位未易之时，他就“常戚戚不自安”主动请求“备藩国”，将太子之位让出。接到刘荆这封煽动谋反的“飞书”后，更为“惶怖”，立刻捕送书之使，并将书封奏明帝。
主谋的刘荆自然不难被查出。但结果明帝并未深究，仅将刘荆遣出而居河南宫。此时，羌人正进扰西边，刘荆仍企图趁羌人作乱之机谋反，为此而频繁活动。明帝闻讯，乃徙其为广陵王，并令其就国。但荆仍不死心，招相工（相面算卜的人）讯问“我貌类先帝，先帝三十而得天下，我今亦三十，可起兵未？”相者闻此言后即向明帝告发。荆被揭出后，“自系狱”请求处罚。明帝仍不加追究，只“下诏不得臣属吏人，唯食租如故，使相，中尉谨宿卫之”。但“荆犹不改，其后使巫祭祀祝诅，有司举奏，请诛之，荆自杀”（《后汉书·光武十王列传》）。
这一次“谋反”，实际上没有开始就被发觉，所以并未大动干戈。在刘荆自杀后，明帝反而表示“怜伤之，赐谥曰思王”并“封荆子元寿为广陵侯”（《后汉书·光武十王列传》）。很显然，皇帝的这种“宽容”，丝毫不会影响政权的稳固。这是由于刘荆不仅没有任何武装，就连羽翼也未丰满，是无法为患的。
至于对那些羽翼已丰，具有一定势力而图谋不轨的诸侯王，就决不会如此处置了。
楚王英之狱 东汉前期诸侯王中，因谋反致罪而被广为株连的，就是楚王刘英之狱。楚王刘英是光武帝刘秀之许美人所生。建武十七年（41年）进爵为王。因母许氏无宠，故其封国最贫、小。
刘英虽居于弱小诸侯王之位，但他善于结交，自明帝为太子时，就“常独归附于太子，太子特亲爱之”，及明帝即位，“数受赏赐”。他又自幼“好游侠，交通宾客”，又对当时传来不久的佛教表示虔诚的信仰，是东汉皇室中最早信奉佛教的一个王。东汉皇帝本来对宗教信仰采取放任自由态度，皇室成员信奉什么，并没有法律限制，但刘英作贼心虚。明帝永平八年（65年）诏令天下犯死罪者皆入缣赎罪时，刘英竟派人献黄缣白纨三十匹为自己信奉佛教而赎“罪”。明帝下诏说“楚王诵黄老之微言，尚浮屠之仁祠，洁斋三月，与神为誓”何罪之有？令他不必生疑，并退还其缣帛让他助僧寺佛院。
楚王刘英取得明帝信任后即“大交通方士”，作金龟玉鹤，刻文字以为符瑞，准备谋取皇位，但不久，刘英的活动就被燕广所告发。经审讯，证据确凿，“有司奏……请诛之”而明帝表示“亲亲不忍”赦其死罪，徙丹阳（今安徽境内）泾县。不久刘英就在丹阳自杀。
楚王英虽自杀，但搜捕其党羽的行动并未停止。穷治楚狱，至刘英死后一年还在继续，凡“辞语相连”者“自京师亲戚诸侯州郡豪杰及考案吏，阿附相谄，坐死徙者以千数。”（以上引文均自《后汉书·光武十王列传》）。如在追查中，发现楚王英所记的天下“名士”中，有吴郡太守尹兴之名，竟将尹兴及其掾吏五百余人都捕捉起来进行严刑拷问，结果被毒打死者大半。甚至毫无关系的隧乡侯耿建、朗陵侯臧信、濩泽侯邓鲤、曲成侯刘建等也被诬陷。数以千计的人都被送入牢狱，不少家被满门剿灭。至章帝建初二年（77年）四月，楚王英事件才基本弄清。
对于楚王英谋反的处理，之所以如此大肆株连，就是因为楚王英不同于其他企图谋反诸王，而是在一部分人中有相当的基础，若不翦其羽翼，对皇权是有威胁的，因此，就是在刘英死后，皇帝也不惜大肆杀捕。可见，所谓“不忍”，所谓“宽容”仅仅是在一定限度内的，超过这一限度，就不惜采用极残酷的措施了。
总之，东汉初年皇帝对诸侯王采取“恩”“威”并施的政策，是皇权巩固的表现，而这一政策施行的结果，又加强了皇权，从而使封建专制主义中央集权在一个方面得到加强。
二 继续防范外戚专权
西汉末年因外戚势力膨胀，侵夺皇权，最后终于导致王莽代汉。这一前车之鉴对东汉初年的几代皇帝印象是深刻的。所以光武帝刘秀规定，“后妃之家不得封侯与政”以防止外戚专权，明、章二帝继续奉行这一政策，防范外戚干政。不过，东汉初外戚的势力远较诸侯王势力大，皇权同外戚的斗争也是相当激烈的。
政治上防范经济上优容 东汉和帝之前，几代皇帝对外戚所采取的政策，主要是防止其政治势力的扩大而威胁刘氏政权的皇位。此外，对外戚的限制是很少的，尤其是在经济上对他们相当优待。如明帝之时，适驸马都尉韩光的光武帝刘秀女陶馆公主红夫，曾为自己儿子求为郎官，遭到明帝拒绝。理由是：“郎官上应列宿，出宰百里，有非其人，则民受其殃，是以难之。”连一郎官之职也不授予，但却对其“赐钱千万”（《后汉书·明帝纪》）。又如尚书闰章“精力晓旧典”（《后汉书·皇后纪下》）且久任尚书之职，早就应升迁重任，就是因其二妹为贵人，在明帝一朝却久不被重任。
又如马援，自建武四年（28年）即随刘秀东征西讨，尤其是在平定羌人和越人叛乱中，屡立大功，建武二十四年（48年）年已62岁，尚率兵击武陵五溪蛮夷。在东汉初的功臣中，是军功较为显赫的一员大将。但因其女为明帝皇后，故明帝时刻注意限制其名声地位，如当时“图画建武中名臣，列将于云台，以椒房故，独不及援，东平王苍观图，言于帝曰：‘何故不画伏波将军（即马援————引者注）像’，帝笑而不言”，连名臣的荣誉都不给马援，这是尽量缩小外戚在政治上的影响。但对于他在经济方面要求，皇帝则给以尽量的满足：“援以三辅地旷土沃，而所将宾客猥多，乃上书求屯田上林苑中，帝许之。”（《后汉书·马援列传》）甚至皇帝的上林苑中都准许屯田，不可谓不宽容。皇帝就是这样以满足外戚经济上的要求，来换取他们放弃政治上的野心。
这种政治上防范、经济上宽容的政策是从光武帝刘秀统治时代，直到和帝以前诸帝执行的一贯方针。这种方针在一定时期，即在外戚势力尚不足以侵夺皇权时，是有一定作用的。但是由于一方面控制外戚在政治上的发展，一方面又纵容甚至支持外戚经济上的膨胀，这就无法制止外戚势力的扩大，当那些外戚在经济上积蓄了足够的实力以后，他们必然要求政治上的地位，以致发展到对皇位的觊觎或干政的野心。所以，东汉前期皇权尚能勉强控制外戚势力在政治上的发展，但随着皇权的衰弱，到东汉后期，外戚的势力已远远超过皇权，就成为控制朝政的主要力量。因此，东汉末年宦官、外戚专权的局面，早在东汉初年即已伏下了根源。而东汉初外戚势力在政治生活中的消长，即成为当时历史的主要内容。
明章二帝时代的马氏外戚 东汉初年，明、章二帝统治时代，贯彻对外戚抑制政策，马皇后起着重要作用，这是一个值得记述的人物。
明帝马皇后，为名将马援之女，虽被宠幸，但谦肃俭朴，好读书“常衣大练，裙不加缘”（《后汉书·皇后纪》），无子，而养贾氏生之皇子炟，尽心养育，劳悴过于所生。明帝对她虽“宠敬日隆，始终无衰”，她则“未尝以家私”干政，马后不仅从不为自己家人求官职，而且恪守光武定制，决不容许外戚居高官显位。其兄弟廖为虎贲中郎将，防、光为黄门郎，在明帝一代均未曾改官，明帝死后，马氏被尊为皇太后，马太后主动削去兄防参医药事之职。章帝觉得这样做未免过分，马后回答说：“吾不欲令后世闻先帝数亲后宫之家，故不著也。”建初元年（76年）章帝欲封马氏外戚家的诸舅，马太后坚决不允。次年，又有朝臣请求给外戚赐爵，太后坚决反对，并下诏重申“先帝防慎舅氏，不令在机枢之位”的禁令，表示决不能“上负先帝之旨，下亏先人之德”而要接受西汉武帝时外戚田蚡、窦婴“倾覆之祸”的教训（《后汉书·皇后纪》），所以极力劝阻章帝加封马氏的诸舅。后来，章帝一再请求，太后也未答应，直到建初四年（79年）“天下丰稔，方垂无事”（同上），章帝才封太后的三个兄弟廖、防、光为列侯。这三人推让，只“愿就关内侯”。就是这样，太后仍不满，认为这样破坏光武所定的制度是不行的，最后，“廖等不得已，受封爵而退位归第焉”（《后汉书·皇后纪》）。由此可见：身为皇后、皇太后的马氏，主动抑制外戚在政治上的权力，是明、章二帝统治时期外戚势力不可能迅速膨胀的重要原因，而马后这样做也保障了皇权的巩固和加强，从而维护了东汉统治阶级的长远利益。
除了马太后外，在明帝、章帝时代许多大臣都敢于向有权有势的外戚斗争。如外戚马廖曾倾身交结，以大量资财笼络士人，致使许多冠盖之士争相投奔于马廖门下。司空第五伦认为这是一种危险的预兆，就上书给皇帝，提出应当制止这种“不应经义”的活动，正因为这种上下配合，明、章二帝统治时代，外戚在政治生活中尚未能起明显的作用。
窦氏的专恣及其失败 在章帝、和帝时代，外戚窦氏的势力迅速膨胀，几乎达到控制皇帝的程度，但当时的外戚毕竟没有取得足够的实力，所以，窦氏的专权也以失败而告终。
建初二年（77年）汉章帝娶窦勋女为贵人，窦勋之妻为东海恭王之女泚阳公主。窦贵人于建初三年（78年）又被立为皇后，此后，窦氏一门显赫无比。
建初八年（83年）窦皇后之兄窦宪为侍中、虎贲中郎将，弟窦笃为黄门侍郎，二人同在宫内骄纵自恣，皇帝对他们赏赐甚巨。窦氏兄弟因其资财，就广为结交宾客。司空第五伦曾上疏请皇帝扼制其势力发展，但窦宪自恃宫掖权势，不仅对朝臣，就连对阴氏、马氏诸外戚以及诸侯王、公主都不放在眼里。窦宪的骄横发展到空前的地步，他竟敢依势以很少的价钱强夺了刘秀女儿沁阳公主的园田，连公主也不敢与之计较。朝廷中的大臣，有敢向皇帝告发窦宪的，定遭窦氏的报复，如太尉郑弘，就因向章帝告发窦宪“权势太盛”及其属下“在官贪残”竟反被窦宪诬陷为“漏泄密事”被章帝罢官。公元88年，章帝死后，10岁的太子即位，是为和帝，窦太后临朝，窦宪以侍中内管机密，出宣诏命，弟窦笃为虎贲中郎将，窦景、窦瓖并为中常侍，窦氏一门把持朝政，开始改变了东汉外戚不干预朝政的传统。
以窦宪为首的窦氏外戚专政后，对其他朝臣“睚眦之怨莫不报复”。打击直言之士，排除异己，东汉政权成为窦宪一家私门谋利的工具。如明帝时期，窦宪之父窦勋曾犯罪被捕入狱，谒者韩纡因对窦勋进行过审讯。窦宪掌权后，竟令人将韩纡杀死，并以其人头祭祀窦勋。他又见太后多次召见都乡侯刘畅，怕刘畅分夺其权，就派刺客将刘畅暗杀，并将罪责推给利侯刚，特派侍御史与青州刺史刑讯逼迫刚等招供。而当这种陷害的罪行被尚书韩棱揭露，使太后不得不承认事实的时候，窦宪才恐惧，而请求击匈奴以赎罪。
但是在窦宪率军击匈奴后，使他又取得了骄横的资本，和帝永元元年（89年）九月，窦宪被封为大将军，以往大将军位在三公之下，而和帝却下诏尊窦宪这个大将军位在太傅下、三公上，于是，窦氏兄弟愈加骄纵，窦景尤甚，其家奴竟敢强夺人财、略人妻女，以至私自征发边郡军队。窦宪在击匈奴取胜后，势力更加膨胀，在其左右有一批爪牙、心腹。各地刺史、太守，令多出其门，这一伙人对民众横征暴敛，贿赂公行，尚书仆射乐恢上书，以“诸舅不宜干正王室”请皇帝、太后抑制窦宪的势力。结果不仅没有得到皇帝的支持，最后竟被窦宪用毒药害死。一时之间，朝廷上下，窦氏父子兄弟专权，就连皇帝也无法与更多的大臣接触，而朝廷上下大多数大臣都只好依附窦宪。外戚专权达到和帝时代登峰造极的地步。
这种情况当然不能为皇帝所忍。永元四年（92年）和帝经过一番筹划，依靠中常侍钩盾令郑众，先设计收捕窦宪党羽，将郭璜、郭举、邓叠、邓磊等逮捕，下狱处死。接着和帝就派谒者仆射收窦宪大将军印绶，改封为冠军侯，并命其与窦笃、窦景、窦瓖等离开首都就国。窦宪等到国后，即被迫自杀。窦氏专权的短暂历史至此就以失败而告终。
从窦宪专权至覆灭的历史可以看出：自明帝至和帝时期，外戚的势力虽日益膨胀，然而，一旦皇帝决心铲除外戚势力，终能达到目的。至于和帝以后，随着外戚势力的膨胀，皇帝对他们就彻底失去控制。更值得注意的是：和帝铲除窦氏外戚势力，是依靠宦官郑众等人实现的。从此，宦官势力在东汉朝廷内部不可遏止地发展起来，埋下了东汉后期宦官专权的祸根。
第二节 “俱存不扰”的统治政策
皇权的加强，只是专制主义中央集权巩固的一个方面，更重要的方面则是封建政权对全国统治的强化。如果说，东汉前期，皇权的加强表现在对于皇室、外戚有力的控制的话，那么封建政权对全国统治强化的方法则采取一种类似“无为”的“俱存不扰”的统治术，这两者从不同侧面都起到巩固封建主义中央集权的作用。
一位古代史学家在论到东汉前期的统治政策时，这样概括道：“自中兴以后，逮于永元，虽颇有弛张，而俱存不扰。”（范晔《后汉书·和帝纪》论）这就是说：自光武至和帝期间，东汉政府统治政策虽时有变化，但基本上都执行尽量减少对人民的骚扰，以缓和阶级矛盾安定民生，发展生产的方针。这种方针在当时的吏治和各种政策上都得到充分反映。
一 吏治的特点
三代皇帝的不同作风 光武帝死后，继位的明、章、和三代皇帝个人性格和统治作风完全不同。这种差异无疑会影响到当时的吏治。
公元58年，继刘秀为帝的明帝刘庄，为阴皇后所生，10岁能通春秋，19岁立为皇太子，即帝位时年已30岁。明帝在位19年，是东汉天下初定，由光武帝刘秀开创的地主政权刚刚稳定的时期。故其统治时期“遵奉建武制度，无敢违者”（《后汉书·明帝纪》），循光武所创成规。维护专制制度，不敢稍有疏忽，如前举对外戚的控制在明帝时最为严格，无敢越制者。明帝还“善刑理”，注重法制，“法令分明”，使封建法令得到贯彻“日晏坐朝，幽枉必达”，因法令严明，冤狱，刑讼大为减少：“内外无幸曲之私，在上无矜大之色，断狱得情，号居前代十二。”（《后汉书·明帝纪》）但法令过分严明，不免就会“苛切”（《后汉书·章帝纪》），又加之明帝本人“性褊察，好以耳目隐发为明”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》），性格较狭隘，暴躁。据记载：“公卿大臣数被诋毁，近臣尚书以下至见提拽。尝以事怒郎药崧，以杖撞之。崧走入床下，帝怒甚，疾言曰‘郎出，郎出。’崧曰：‘天子穆穆，诸侯煌煌。未闻人君自起撞郎。’帝赦之。”所以当时的朝臣“争为严切以避诛责”（同上），形成了较为苛刻的政治风气。
公元75年，48岁的明帝去世，由其第五子刘炟继位。是为章帝。章帝为太子时“少宽容，好儒术”（《后汉书·章帝纪》）19岁即帝位至33岁就离开了人世，在位13年。章帝统治时期，东汉政权已建立半个多世纪，各种封建制度均已完备，社会处于相对稳定时期，又加之章帝性“宽容”，所以一改前朝明帝时“苛切”的作风，章帝的统治是以“宽容”为其特点的。据记载，在他统治期间“除惨狱之科，深元元之爱”，采取较为缓和的措施，“又体之以忠恕，文之以礼乐”（《后汉书·章帝纪》），重视“教化”以加强思想统治。
公元88年章帝死，窦太后立年仅10岁的太子刘肇为帝，是为和帝。刘肇原系梁贵人所生，为章帝第四子。梁贵人为窦后所诬，郁郁而死，窦后即将肇养为己子。和帝刘肇即位后，由窦太后临朝，至永元十六年（104年）仅27岁就死去，在位仅16年。因此，和帝即位之初，实际由窦太后执政，后来，朝政则控制在以窦宪为首的窦氏外戚集团手中，使外戚势力第一次左右东汉政权。但自永元四年（92年）14岁的和帝就决心铲除窦氏，后依靠宦官郑众等，终于诛除窦宪。在永元九年（97年）八月窦太后死去，19岁的和帝开始摆脱窦氏控制，当年九月即下诏追尊其生母梁贵人为皇太后，十月，改葬梁太后及其姐大贵人于西陵，并擢升梁氏外戚子弟，封侯者多人，这些事实都反映了和帝并非庸碌无能的君王，而具有一定的果断的精神，也反映了皇权尚未衰落。但其铲除窦氏外戚势力过程中又不得不依靠宦官，并擢升梁氏外戚集团，从而开东汉后期宦官、外戚迭相专权的混乱局面之端。
从上述事实可以看出，明、章、和三代的皇帝本人各自的作风是有很大不同的。这些差异对当时“吏治”也会有一定影响，不过，决定历史发展的是人民群众，是当时的社会生产力情况，而这种历史趋势反过来制约皇帝的活动，因此，尽管各代皇帝作风和品质有很大差异，但在他们统治期间的“吏治”基本特点和根本制度则是大体相同的。在吏治方面，明、章、和三代有哪些共同特点呢？
纳谏与去奢 纳谏与去奢则是明、章、和三代皇帝的共同特点。显然，这些特点主要是在东汉开国皇帝光武帝刘秀时倡导的，由时代所要求，在明帝以后只是其流风余绪而已。
如明帝虽性“褊察”，好为严刑，但并不拒谏，常能从善如流，如永平三年（60年）明帝大起北宫，时天下大旱，尚书钟离意免冠上疏谏止，并以成汤遭旱以六事自责事为喻[277]，明帝见疏后，立即诏告，表示“戚然惭惧”并令“止作诸宫，减省不急”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》）停止宫廷的修建。钟离意还经常上书劝明帝去严刑，止奢汰。多为明帝所采纳。明帝修德阳殿，钟离意出任鲁相，殿成后大会百官时，明帝说：“钟离尚书若在，此殿不立。”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》）可见明帝对谏臣的态度。
章帝时的第五伦为官“峭直”敢于极言直谏“性质悫”，“言事无所依违”，也受到章帝的器重，由远郡擢至京师，位居三公，死后还“诏赐秘器、衣衾、钱布”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》）优宠无比。和帝时从临武（今湖南郴州境内）长谏革除岭南贡龙眼、荔枝旧制，并“每有灾异，辄延问公卿，极言得失”（《后汉书·和帝纪》）等，反映了这三代皇帝统治期间，纳谏之风尚存，这样就使各个皇帝虽性格不同，但在吏治方面则无多大差异。
刘秀所反对的尚浮华、奢侈和歌功颂德之风，在这三代仍起着作用，如明帝死前遗诏“无起寝庙，藏主于光烈皇后更衣别室”。在给自己修墓————寿陵时，要求甚为俭朴，正如前述。他还宣布“敢有兴作者，以擅议宗庙法从事”（《后汉书·明帝纪》）。章帝也是“遗诏无起寝庙，一如先帝法制”（《后汉书·章帝纪》）。和帝时“前后符瑞八十一所，自称德薄，皆抑而不宣”（《后汉书·和帝纪》）。这些作风自不免影响全国的吏治。
东汉前期“良吏”专制统治是依靠一大批官僚实现的。官僚的素质又对专制统治的巩固程度具有直接影响。东汉前期在明帝、章帝、和帝时期，出现了一批能从封建统治长远利益出发，敢于维护封建法制，打击豪强，注意民间疾苦和发展生产的廉明、正直的官僚，如第五伦、钟离意、宋均、寒朗、秦彭、王涣、周?等等。他们为官在吏治方面还有如下特点。
（一）执法严明。敢于同豪强、权门、贵戚作斗争。如周?为洛阳令时“下车先问大姓主名，吏数闾里豪强以对，?厉声怒曰：‘本问贵戚若马，窦等辈，岂能知此卖菜佣乎’。”由于他“奉法疾奸，不事贵戚”，使得“贵戚跼蹐，京师肃清”（《后汉书·酷吏列传》）。又如王涣任温县令“在温三年，迁兖州刺史，绳正部郡，风威大行”，后任洛阳令，“以平正居身，得宽猛之宜，其冤嫌久讼，历政所不断，法理所难平者，莫不曲尽情诈，压塞群疑”（《后汉书·循吏列传》）。又有记载云：“涣为治，循名责实，抑强扶弱。”（《后汉书·循吏列传》集解惠栋引《后汉纪》）这是东汉时期许多官僚的共同特点。
（二）深知民间疾苦，注重发展生产和文化事业。如第五伦，为乡啬夫时，就能“平徭赋，理怨结，得人欢心”，后为会稽太守时，又破除当地落后的迷信风俗，禁止杀牛以发展农业生产，据记载：“会稽俗多淫祀，好卜筮。民常以牛祭神，百姓财产以之困匮，其自食牛肉而不以荐祠者，发病且死先为牛鸣，前后郡将莫敢禁。伦到官，移书属县，晓告百姓。其巫祝有依托鬼神诈怖愚民，皆案论之。有妄屠牛者，吏辄行罚。民初颇恐惧，或祝诅妄言，伦案之愈急，后遂断绝，百姓以安。”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》）其他如杜诗、王景等都在其任内提倡农耕，在发展水利、改进农业生产工具及耕作技术等方面多有建树。
（三）本人清廉，得到民众赞誉。如周?虽曾为太守，但“廉洁无资，常筑墼以自给”（《后汉书·酷吏列传》）。第五伦为会稽太守时，“虽为二千石，躬自斩刍养马，妻执炊爨”。后因犯法征廷尉，当永平五年（62年）离任时，当地“老小攀车叩马，嗁呼相随，日裁行数里不得前。伦乃伪止亭舍，阴乘船去，众知，复追之。及诣廷尉，吏民上书守阙者千余人”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》）。
不能否认，上述所谓“良吏”无非也是维护封建统治的工具，但他们的作为，与贪官污吏之不同之处，在于后者对人民的剥削、压榨超出了当时人民所能忍受的程度和封建经济、政治所能承受的水平，因而也破坏了封建专制主义的法制、纲纪，而前者的做法维护了封建法制、纲纪，从而使封建剥削和压迫维持在适合的“度”上，使封建制得以稳定，在客观上也减轻了人民所受的剥削、压迫之苦。封建时代的广大农民，由于时代和阶级的局限性，不可能认识到“良吏”及封建官僚制度的本质。“一般人民、特别是一般农民没有受过教育，或者是受到统治者为他们编制的一套有利于统治的教育，他们的政治期待无非是沿着‘贤人政治’，或西人所谓‘圣贤统治’（Herr——Sehaftder Besten————德国崇拜中国政治理想的学者莱布尼茨曾这样称谓）的线索，希望出现‘圣明天子’‘太平宰相’‘青天老爷’。”（王亚南《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1981年出版，第45页）。因此，东汉前期的诸“良吏”在当时有许多受到群众的拥戴。而对这种拥戴我们不能简单地斥之为“愚昧”或“受蒙蔽”，它在一定程度上反映了“良吏”当时曾减轻人民所受的剥削压迫，在客观上还是可以肯定的。
二 “平徭简赋”和“假田”
继续执行轻刑和薄赋的政策 自明帝以后至于和帝，基本上遵行光武帝时期的轻刑慎罚和轻徭薄赋的政策。《后汉书·章帝纪》论曰：“章帝素知人厌明帝苛切，事从宽厚。感陈宠之义，除惨狱之科，深元元之爱，著胎养之令……平徭简赋，而人赖其庆。”其实，这一段评论也可概括明帝及和帝时期的政策。尽管明帝被视为“苛切”之君，但其“苛切”主要是对大臣的态度。而于涉及整个国计民生之有关政策，则“遵奉建武制度，无敢违者。”（《后汉书·章帝纪》）因此，“平徭简赋”在明帝时也依然是其政策的特点之一，如中元二年（57年）明帝刚继位时，就下诏：“赐……流人无名数欲自占者人一级；鳏、寡、孤、独、笃癃粟，人十斛。其施刑及郡国徒，在中元元年四月己卯赦前所犯而后捕系者，悉免其刑。又边人遭乱为内郡人妻，在己卯赦前，一切遣还边，恣其所乐。”（《后汉书·明帝纪》）以后又十一次下诏减轻刑罚或赦免罪犯，减免税赋、徭役，敦促官吏“务平刑罚”，等等。因而据记载在明帝统治时期，有的年代“天下安平，人无徭役，岁比登稔，百姓殷富，粟斛三十，牛羊被野”（《后汉书·明帝纪》）。明帝时都是这样，其他各帝统治时期更不待言了。
这个时期的立法、司法，除皇帝不断下诏减、免罪犯刑罚以外，还修改若干残酷的法律条文。章帝时从尚书陈宠上书，删除律令中特别惨酷之条文五十余条。章帝元和元年（84年）又明令禁止刑讯时用凿钻对犯人进行逼供，诏曰：“律云‘掠者唯得榜、笞、立’。又《令丙》，箠长短有数，自往者大狱已来，掠考多酷，钻鑚之属，惨苦无极。念其痛毒，怵然动心。《书》曰：‘鞭作官刑’，岂云若此？宜及秋冬理狱，明为其禁。”（《后汉书·章帝纪》）。此外，这一时期自朝廷以下，皆提倡“息事宁人”，反对吏治“苛”“刻”、慎用刑罚。如章帝元和二年（85年）下诏：“其令有司，罪非殊死，且勿案验，及吏人条书相告不得听受，冀以息事宁人……夫以苛为察，以刻为明，以轻为德，以重为威，四者或兴，则下有怨心。”（《后汉书·章帝纪》）这种主张与光武帝时的“柔道”是一脉相承的。
自明帝至和帝统治时期，曾多次下诏减、免租赋。如仅和帝时发布的对全国性的减、免租、赋诏令就有：
永元四年（92年）十二月壬辰，诏：“今年郡国秋稼为旱蝗所伤，其什四以上勿收田租、刍稾；有不满者，以实除之。”
永元十三年（101年）九月壬子，诏曰：“……其令天下半入今年田租、刍稾，有宜以实除者，如故事，贫民假种食，皆勿收责。”
永元十六年（104年）七月辛巳，诏：“令天下半入今年田租刍稾，其被灾害者，以实除之……”
当然，减、免田租受益最大的虽为地主，但对全国为数众多的自耕农来说也是有好处的。
有时封建政府还贷给农民种粮，遇天灾欠收时，即宣布“勿收责”，如永元十六年（104年）春正月己卯，诏：“贫民有田业，而以匮乏不能自农者，贷种粮”。但至该年七月，因发生灾荒，又下诏：“贫民受贷种粮及田租刍稾，皆勿收责。”（以上引文均自《后汉书·和帝纪》）尽管统治者所宣布的同实际执行的尚有相当大的距离，但上述的诏令毕竟对压在劳动人民身上的沉重负担多少会有一些缓解作用的。
假民公田和赈济贫民 自明帝至和帝统治时期还实行过“假民公田”以解决破产农民无地的问题。
假，就是“租赁”（《后汉书·和帝纪》注）“假民公田”就是把由封建国家所控制的荒地及苑囿、山林川泽租借给无地的贫民进行生产。国家在三五年内不向生产者收税，甚至还可以借贷给其种子、粮食和生产工具，但过几年后就要收取“假税”。“假税”有时高达百分之四十以上。生产者若使用国家借给的牛或农具，其税率则更高。此外，还要承担其他的封建义务。据史书记载，从永平九年（66年）至元兴元年（105年）的40年间，东汉宣布“假民公田”的诏令就有20次之多，每次皆指定将某些“公田”假与贫民，如：
永平九年（66年）夏四月甲辰，诏：“郡国以公田赐贫人各有差。”（《后汉书·明帝纪》）
永平十三年（70年）夏四月诏：“滨渠下田，赋与贫人。无令豪右得固其利。”（《后汉书·明帝纪》）
建初元年（76年）秋七月辛亥，诏：“以上林池籞田赋与贫人。”（《后汉书·章帝纪》）
元和三年（86年）二月壬寅，告常山、魏郡、清河、巨鹿、平原、东平郡太守相曰：“……今肥田尚多，未有垦辟，其悉以赋贫民，给与粮种，务尽地力，勿令游手。所过县邑，听半入今年田租，可劝农夫之劳。”（《后汉书·章帝纪》）
永元五年（93年）二月戊戌，诏：“有司省减内外厩及凉州诸苑马，自京师离宫果园上林、广成囿，悉以假贫民，恣得采捕，不收其税。”（《后汉书·和帝纪》）还有一些诏令，不一一备举。
“假民公田”的实质，就是将无田的贫民变为租种国家土地的佃农。这种做法最初是有一定积极作用的：一方面国家把部分无用土地“假”给无田“贫民”，可增加大司农和少府管理的部分皇室和国家收入，另一方面也解决了一些破产农民无地可耕的问题，使一些因丧失土地而流亡的农民得到安置。尤其是所给予“假田”贫民在一定时期免除租税的优待，使贫民在一定程度上得到进行正常生产和生活的有利条件。但是，在实行“假民公田”的过程中，豪强地主常常依势侵夺，或垄断“假田”，或兼并国家假与贫民之田。皇帝诏书中虽宣布“无令豪右得固其利”，实际也是一句空话，受益最大的仍是豪强地主。
东汉前期朝廷还不断采取赈济贫民的措施。由于土地兼并问题始终未得到解决，或因天灾，汉初以来因失去土地而变为流民者的数量不断增多；为缓和阶级矛盾，稳定社会秩序，明、章、和三代不断发布安置流民，赈济贫民的诏令，如章帝建初元年（76年）下诏：“流人欲归本者，郡县其实禀，令足还到，听过止官亭，无雇舍宿，长吏亲躬，无使贫弱遗脱，小吏豪右得容奸妄。”（《后汉书·章帝纪》）在历史上，东汉一代是赈济贫民最多的一代。虽然这种办法根本不可能改变地主的土地兼并和农民的破产的现状，但在明、章、和帝时期对缓和阶级矛盾还是有一定影响的。
综上所述，由于明帝、章帝、和帝基本皆“遵奉建武制度”，采取“俱存不扰”的统治政策，使东汉前期的80年中社会秩序较为稳定，生产得到较快的发展。因而封建专制主义中央集权也进一步巩固，所谓“后之言事者，莫不先建武、永平之政”（《后汉书·明帝纪》论）即因自刘秀创建东汉王朝以来采取的对人民剥削、压迫较为轻缓的政策，使人民稍有喘息之机，正是在生产发展、统治较为稳固的基础上，东汉前期的民族关系也有了新的进展。
第三节 东汉前期的民族关系
东汉前期，我国各民族间的经济、文化关系进一步发展。史载，当时“齐民岁增，辟土世广，偏师出塞，则漠北地空，都护西指，则通译四万”（《后汉书·和帝纪》论）。由于中央集权的巩固，周边少数民族同东汉中央政府关系更为密切，汉族同其他少数民族经济、文化交流进一步加强，促进了社会向前发展，从而使中国历史向前再进一步。
一 匈奴的分裂
东汉初年匈奴入侵 东汉初年，匈奴利用中原混乱之际，趁机扩展势力，控制了东从乌桓、鲜卑西至西域各族所居住的整个北方地区，经常深入长城以南进行骚扰。
光武帝即位初年，彭宠据渔阳叛汉，匈奴即配合，支持彭宠。同时又派句林王率领数千骑，将拥兵自立为西平王的卢芳迎入匈奴，立为汉帝。建武四年（28年），匈奴单于派无楼且渠王入五原塞，与称兵自立的李兴、随昱等和亲，并与李兴等商定，将卢芳送归汉地称帝。次年，李兴、闵堪等率兵将卢芳从匈奴接回入塞，都九原郡，据五原、朔方、云中、定襄、雁门... -->>
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