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秦王朝是在空前广大的版图上建立的、第一个统一的、专制主义中央集权的封建王朝。为巩固这一个新生的王朝，自公元前221年秦王朝建立后，就相继创立了各项统一的制度和加强统治的种种措施。这些制度和措施有的是秦国旧制的推广和延续，有的则是新创。而其中的不少内容和原则，不仅对秦代，而且对汉代以至此后的两千余年均有深远的影响。
第一节 封建政权机构的建立
在秦始皇称帝的同时，秦王朝就建立了从中央到地方的一整套封建政权机构，制定出适应于这一机构的选官制度，组织起庞大的官僚集团，创建了中国历史上第一个封建专制主义中央集权的国家机器。
一 秦代的中央官制
对于秦代中央官制，历来都把它归纳为“三公九卿”[38]，长期以来相沿成习，似乎不成问题。下面先将秦代中央政权中主要官职逐一进行考索，就可看出这种说法与秦代官制的实际情况不甚符合。
相、丞相、相邦 丞相，秦时称为相邦。据《汉书·百官公卿表》所记，其职权是“掌丞天子，助理万机”，是皇帝以下最重要的官职，历来被视为“百官之首”。
秦武王二年（前309年），秦“初置丞相”（《史记·秦本纪》）。在此之前史籍虽记有“相”，但其时“相”并非官名，如秦孝公时“商鞅相秦”（《汉书·地理志》引孟康注），实际商鞅并未有“丞相”或“相”的官职，而是“大庶长”“大良造”（《史记·商君列传》）。自武王任甘茂、樗里疾分别为左、右丞相以后，丞相才开始成为正式的官职。
丞相的出现是中国封建制官僚机构逐渐完善的重要标志。
列宁说：“国家是一个阶级压迫另一个阶级的机器，是使一切被支配的阶级受一个阶级控制的机器。”同时，他又强调“这个机器有各种不同的形式。”（《论国家》，见《列宁选集》第4卷第49页）在中国，奴隶制国家机器是与宗法制紧密相联系的，从天子以至卿、大夫、士的宗法组织，也就是奴隶制的国家政权组织。组成奴隶制国家中央机构的职官，也就是分封于各地的贵族。由于奴隶制的分封是依据宗法制世袭，所以，作为朝廷中大臣的卿士自然也是世卿世禄了。在封建制建立的过程中，世卿世禄制是新兴地主阶级首先要摧毁的对象。封建君主不以“亲”、“贵”，而以“贤”、“能”为标准选拔大臣。丞相的出现正是在任官制度上突破宗法界限和改变世卿世禄制的里程碑。因此，它是封建官僚机构逐渐完善的重要标志，在当时是一大进步。
秦自设立丞相之后，有一些国君就将国政全部委之于丞相，如庄襄王（前249年至前246年）和秦王政九年（前238年）以前，“吕不韦为相国”（《史记·吕不韦列传》），总揽一切军政大权，国君则可不问政事，这样，相权就同君权发生矛盾。因为丞相等封建官僚虽已不是世卿世禄制，但国君之位仍维持着父子相传的世袭制。国君不得不时刻防止君权的削弱，而最容易侵犯君权的，就是国君不能不依靠的、百官中权力最大的丞相。这样，自丞相职始置，君权与相权就处于又依赖又矛盾的关系。对于统治和压迫广大人民来说，君权与相权是相互依赖，完全一致的。但是，在分配统治和剥削权力的时候，二者的矛盾就暴露出来了。为控制相权，秦国在开始置相时，就分设左、右职：武王时“以樗里子、甘茂为左、右相”（《史记·樗里子甘茂列传》）。此后一般均为左、右二相，直到秦始皇统一中国的公元前221年，秦代的相还是由隗状和王绾分别担任（见《史记新证》第23页）。设二相的目的之一，无疑是分散相权，易于国君控制。
但仅分设左、右二相仍未解决和君权的矛盾。这种矛盾在秦统一六国以后就更明显。因为秦始皇所建立的是极端集权的专制国家，“皇帝有至高无上的权力”，皇位要“二世三世至于万世，传之无穷”（《史记·秦始皇本纪》）地保持下去。所以，秦始皇一方面为巩固秦王朝的统治不能不在一些大事上依靠丞相，另一方面并不把国政全部交与丞相处理，而是个人独揽，“天下之事无小大皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”（《史记·秦始皇本纪》）。当时的人把秦始皇这样做归结为“天性刚戾自用”，“贪于权势”（同上），实际他是害怕君权受到侵犯，对于本应为他分担政事的丞相存有戒心。如有一次“始皇帝幸梁山宫，从山上见丞相车骑众，弗善也。中人或告丞相，丞相后损车骑。始皇怒曰：‘此中人泄吾语。’案问莫服。当是时，诏捕诸时在旁者，皆杀之”（《史记·秦始皇本纪》）。这件事说明秦始皇对“助理万机”的丞相也是不信任的，当然就不能不“事无小大皆决于上”了。
君权与相权的矛盾根本原因是封建官僚制度自身所造成的。秦始皇时代采取了一些措施，即在于处理这个矛盾，而这些措施对此后的封建社会长期有其重要影响。
措施之一就是缩小相权。统一前的秦国，丞相不仅是国内最高行政长官，也可率兵出征，为最高军事首领。武王时丞相樗里疾、甘茂曾多次率兵出征，在《史记·樗里子甘茂列传》中有明确记载，毋庸赘述。就是商人出身的吕不韦当了秦相邦以后也有兵权，当嫪毐作乱时，“王知之，令相国昌平君、昌文君发卒攻毐”（《史记·秦始皇本纪》）。据郭沫若同志考证，“昌文君应该就是文信侯的别号”（《十批判书》第402页），而文信侯即相国吕不韦。传世不多的秦国兵器中，倒有不少具“吕不韦”名的，如《小校经阁金文》卷10第59页有戈，其铭文为“五年相邦吕不韦造”。吕不韦戈、戟尚有多件发现，这都证明统一前秦的丞相也是掌武事的。但是，统一后秦王朝的丞相则仅系文官之长，武事另有别人负责。据《汉书·百官公卿表》记，“太尉”，“掌武事”，同丞相一样，也是“金印紫绶”，两者地位相等。可见，统一后丞相已无兵权。尽管实际上太尉之职位并未委任何人（见下节），但从制度上已将丞相掌武事的权划分了出来，这是很明显的。这样，相权就较秦统一六国前小得多了。
然而，相权的缩小还不足以解除对君权的威胁，于是秦代又设立牵制相权的官职————御史大夫。
御史、御史大夫 据《汉书·百官公卿表》记：“御史大夫，秦官。”统一六国前，秦国不见有此官名。统一以后，秦始皇二十六年有“御史大夫劫”，二世元年有“御史大夫臣德”（《史记·秦始皇本纪》），秦权中也有“御史大夫臣德”（王先谦《汉书补注》），可证御史大夫确为秦统一后所设。
秦代的御史大夫为诸御史之首领，其地位仅次于丞相，故曰“掌副丞相”（《汉书·百官公卿表》）。但长期以来许多史家都认为御史仅为“纠察之任”（马端临《文献通考》卷53《职官》七），甚至简单地说：“御史大夫掌监察，协助丞相处理政事。”（刘泽华等《中国古代史》）这种说法是不确切的。御史大夫不仅“在殿中……，掌图籍秘书”，“受公卿奏事，举劾按章”（《汉书·百官公卿表》），而且还掌管律令。《睡虎地秦墓竹简·尉杂》中有“岁雠辟律于御史”，意谓：每年廷尉要到御史府核对刑律。御史还有司法审判之责，《史记·秦始皇本纪》云：“于是使御史按问诸生。”地方上奏给朝廷的一切文书，均由御史审阅，如张苍“秦时为御史，主柱下方书”（《史记·张丞相列传》），《集解》引如淳注曰：“方，版也，谓书事在版上者也。秦以上置柱下史，主其事，或曰四方文书。”《索隐》又注曰：“姚氏以为下云‘明习天下图书计簿，主郡上计’。”可见，御史大夫所司之权甚大，包括“议帝号”等秦代头等大事，无一不有御史大夫参与。举凡丞相有权处理之事，御史大夫均可过问，而御史大夫之许多职权，则为丞相所无。
但是，御史大夫的地位确实低于丞相，这不仅从印、绶的不同得到证明，也从秦始皇二十六年“议帝号”时，“丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯”（《史记·秦始皇本纪》）的列名次序中得到印证。这一位低而权重的官职出现，正是君权与相权矛盾的产物。
秦代的御史大夫、御史，正是由古代的“史官”发展而来的。“史”原意为“记事者”（许慎《说文解字》）。引申为“掌书之官”。这类小吏身份原不高，所谓“文史星历，近乎卜祝之间，固主上所戏弄，倡优所畜，流俗之所轻也”（《汉书·司马迁传》）。这虽是汉代司马迁的激愤之词，但也多少反映了一些实际情况。在秦统一前后，各级官府也有各种史。《睡虎地秦墓竹简·内史杂》中有一条：
令皌史毋从事官府，非史子也，毋敢学学室，犯令者有罪。
这条律令的意思是：犯过罪而经赦免的史不能在官府供职，不是史的儿子不准在学室学习，违者有罪。这是指一般的“史”。在《睡虎地秦墓竹简》中还可以看到其他称谓的“史”。如主命令文书的称为“令史”：“告子爰书：某里士五（伍）……令史已爰书……”（《封诊式》）供丞给事文书的称“丞史”，供尉给事文书的称“尉史”。依此例，给事皇帝文书的当然就称为“御史”了。可见“御史”原不过是皇帝身边的文书小吏。但由于秦始皇既要防止相权过大，又不能事事躬亲，于是经常在左右的文书小吏被委以重任就是十分自然的事了。
御史虽为皇帝左右之文书官，实际在许多场合御史或御史大夫却常常代替皇帝处理问题。秦始皇时代出现的重大政治事件，不派丞相、廷尉处理，而由御史出面。见于记载的除秦始皇三十五年（前212年）为秦始皇求仙药的侯生、卢生在咒骂秦始皇后逃亡，“使御史悉案问诸生”外，还有始皇三十六年（前211年）有人在石头上刻下“始皇帝死而地分”诅咒皇帝的字句，也“遣御史逐问”，同年又有人在华阴平舒道上对朝廷使奉璧咒“今年祖龙死”，还是“使御府视璧”（均见《史记·秦始皇本纪》）。御史官微位低，根本不可能对皇权构成任何威胁，因而被委以重托。
秦代开始设置的御史大夫，在以后的封建官僚机构中有很深远的影响。汉代的重要诏令，不少须由丞相御史共同签署。如近年发现之汉简《甘露二年丞相御史律令》（见《考古》1980年第2期《居延简册“甘露二年丞相御史律令”考述》），其中“丞相少史”与“御史少史”并列。在另一些汉简中可以看出，汉代中央政府下达的文书，是由皇帝下御史大夫，再由御史大夫下丞相办理。如“元康五年二月癸丑朔癸亥御史大夫吉下丞相承书从事下当用者如诏书”（中国社会科学院考古研究所编《居延汉简甲乙编》下册一〇·三三）。这类简还有很多，不能一一列举。有人已经看出“这种制度……是秦代相传下来的旧制”（劳干《居延汉简图版之部再版序》，见1977年台北出版《居延汉简图版之部》第1册第5页）。这种“旧制”之所以能“相传下来”，正是由于它对于维护皇权是有利的。
太尉、尉 据记载，秦代还设有“太尉”“掌武事”（《汉书·百官公卿表》），其地位与丞相等。所以历来把“太尉”同“丞相”“御史大夫”合称为“三公”，为秦王朝中央最大的三个官职。
但是遍查有关史籍，均不见载有秦代任何一个太尉之名，亦不见在重大军事行动中有太尉出场。因此有人提出：秦代“不可能置掌全国军事大权的太尉”（韩养民《秦太尉小考》，载《西北大学学报》1980年第2期）。这种怀疑是有根据的，秦代确实无太尉。所谓“三公”，其实只有二位。
然而，在《汉书·百官公卿表》内“太尉”之下明确记载为“秦官”，又如何解释呢？
秦统一全国以后，确实有各种不同称谓的“尉”。《睡虎地秦墓竹简》中就出现不少“尉”，如“除士吏，发弩啬夫不如律，及发弩射不中，尉资二甲”（《除吏律》）“县毋敢包卒为弟子，尉资二甲，免”（《秦律杂抄》）。还有“郡尉”，见于《汉书·南粤传》“南海郡尉任嚣”及《汉书·灌婴传》“击破东郡尉于成武”。军队中又有“都尉”，见于《史记·秦本纪》中的“尉斯离”。《索隐》注曰：“尉，秦官，斯离，其姓名。”《正义》注明“尉”是“都尉”。此外尚有“廷尉”“卫尉”“中尉”等官名，均见于《史记·秦始皇本纪》及《汉书·百官公卿表》等书。可见，同“史”一样，“尉”也是分布很广的官职，主司武事。其具体官名由其所在机构、职司大小而定，如“掌宫门卫屯兵”者为“卫尉”，“掌徼循京师”者为“中尉”，在县者为“县尉”，在郡者为“郡尉”。循此例，若置一总领全国军事的武官，当然就会称“太尉”了。从秦的历史考察，秦始皇亲政前，总领全国军事的为丞相，已如上述。但这是与秦始皇“刚戾自用”，“并天下意得欲从”的性格不相容的。他要求“丞相诸大臣皆受成事，倚辨于上”（《史记·秦始皇本纪》），对兵权更为重视。如统一前夕老将王翦率六十万军攻楚，一路上曾连连派人回朝向秦始皇请求了许多“田宅园池”。王翦说明为何这样做时有一段话：“秦王怚而不信人，今空秦国甲士而专委于我，我不多请田宅为子孙业以自坚，顾令秦王坐而疑我耶？”（《史记·白起王翦列传》）王翦是秦国老将，又是在秦攻楚失败后不得不委任的统帅。即使如此，尚有被秦始皇“坐而疑”之虞，可见其“怚而不信人”到什么程度！所以，把掌兵之权从丞相的职掌中分出去，另置一统全国军事的“太尉”，从事实上和逻辑上都是顺理成章的。如上所述，统一后秦的丞相确是不管军事，也从侧面证明了这点。应当相信，秦代官制是有“太尉”一职，并因此而达到削夺丞相军权的目的。
但是，实际上太尉一职并未委派给任何人，而是由秦始皇自己将“掌武事”的军权控制在手中。阳陵虎符有铭曰“甲兵之符，右在皇帝，左在阳陵”（容庚《秦金文录》）。如果结合1978年在西安出土的杜陵虎符铭文“凡兴士披甲用兵五十人以上”必合君符的规定（陈直《秦兵甲之符考》，载《西北大学学报》1979年第1期），就可得知：秦始皇亲自控制着兵权，他自己取代太尉执行“掌武事”的任务，而将太尉的职位虚设在那里。这样做是有根据的，据记载，夏商周“设四辅及三公，不必备，唯其人语使能也”（杜佑《通典·三公总叙》）。秦始皇设太尉一职，以分相权，又“粗而不信人”，不愿把“掌武事”的军权交给别人。这就出现秦代太尉虚有其位而实无其人的现象。因此说：秦之“三公”实有其二。
秦代全国最高军事统帅————太尉虽无其人，但太尉以下的诸“尉”则有很多，其地位亦很重要。如卫尉、中尉分别负责宫廷和京师保卫、治安，主爵中尉“掌列侯”（《汉书·百官公卿表》）。他们同廷尉都被列于“九卿”之内。《淮南子·人间训》还记有“尉屠睢”，此人名虽不见经传，却统率重兵进攻南越。从这种现象判断，屠睢决非县尉、郡尉，很可能是独当一面之都尉。
其实，即使被后人列于“九卿”中的诸尉，其职权范围也相当悬殊。其中廷尉一职是值得注意的。据记载：“廷尉”，“掌刑辟”，“秩千石”（《汉书·百官公卿表》），地位与其他诸卿不相上下。然而，许多史实证明，秦代的廷尉较同级的其他官员重要得多。如在秦始皇二十六年（公元前221年），李斯身为廷尉就能同丞相王绾、御史大夫冯劫一起向秦始皇“上尊号”（《史记·秦始皇本纪》），后来还能在朝廷上斥丞相王绾的分封皇子之议，并得到秦始皇的支持。这些现象表明：廷尉一职在秦代朝廷上有特殊地位，其原因或由于廷尉“掌刑辟”，为全国最高司法官，而深受韩非影响的秦始皇又“乐以刑杀为威”，“专任狱吏，狱吏得亲幸”（《史记·秦始皇本纪》），故对廷尉如此器重。
从虚设太尉和器重廷尉，也可看出秦始皇加强皇权的良苦用心。
博士 博士为“秦官”，其职务是“掌通古今”（《汉书·百官公卿表》），这是有明确记载的，历代史家均不否认。但是，秦代博士的地位和作用却一贯为人们所忽视。所以，秦代的博士既不列于“三公”，亦不视为“九卿”。似乎是一个无足轻重的闲职。
认为博士无足轻重的看法来源于《史记·秦始皇本纪》“博士虽七十人，特备员弗用”这句话。认真地分析，这句话是不可全信的，因为它是出自为秦始皇求仙药不得、怕被处死而终于逃跑的两个骗子之口。事实上，博士在秦代朝廷上并非“备员弗用”，而有相当重要作用，其地位虽不如丞相、御史大夫，但也决非一般大臣可比。博士的职责是“掌通古今”，收藏图书，以至焚书令下后的禁书“诗、书、百家语”的收藏，也为“博士官所职”（《史记·秦始皇本纪》）。博士的作用对秦代政治有很大影响。秦始皇二十六年“初并天下”，令朝臣议帝号时，丞相、御史大夫和廷尉“与博士议”（《史记·秦始皇本纪》）后才向上回奏的。由于秦始皇特别迷信，故对“通古今”的博士也特别信赖，甚至不离左右。如秦始皇二十八年渡湘江时，遇大风“几不得渡，上问博士曰：‘湘君何神？’博士对曰：‘闻之，尧女、舜之妻而葬此。’”（《史记·秦始皇本纪》）即帝位三年，祠邹峄山时，“征从齐鲁之儒生博士七十人，至乎泰山下”，问以封禅之事，后来虽因诸儒生“议各乖异，难施用，由此黜儒生”（《史记·封禅书》），但并未由此而黜博士。至始皇三十三年（前214年）“始皇置酒咸阳宫”时，竟有“博士七十人前为寿”了。就在这次朝宴中，博士在皇帝面前指责仆射周青臣“面谀”，并公然宣称“事不师古而能长久者，非所闻也”。这种论调虽被李斯驳回，并因而引出焚书之举，但就在焚书令中也未触动博士：“非博士官所职，天下敢有藏《诗》、《书》、百家语者，悉诣守、尉杂烧之。”（《史记·秦始皇本纪》）博士成为惟一有权读禁书的人。始皇三十七年（前210年）至琅邪时，因“梦与海神战”而立即“问占梦博士”，并听从博士的话入海捕巨鱼。秦始皇对博士的信赖显然已超出求仙、迷信的范围。二世时，对国家重大政治问题，也无不征询博士意见。如陈胜、吴广起义爆发以后，“二世召博士诸儒生”问以对策。此次在朝廷上献策的“博士儒生”也有“三十余人”（《史记·秦始皇本纪》）。
上述事实表明，博士经常在皇帝左右，凡军国大政他们无不参与意见，在秦代的政治生活中其作用是不可低估的。
其他官职 除上述诸官外，秦代中央政权还有许多官职，其地位均在丞相之下。
奉常：“掌宗庙礼仪”（《汉书·百官公卿表》）。按“常”与“尝”通，《诗经·小雅·天保》“礿祀烝尝”，传曰“宗庙之祭……秋曰尝”。古代祭祀时先由膳夫尝祭品曰“尝食”（《周礼·天官·膳夫》），尝酒者谓之“尝酎”（《左传》襄公二十二年）。故后来主办祭礼、宗庙之官职就谓之“奉常”。奉常之下有丞，还有众多属官。近年在秦始皇陵附近发现刻有“丽山官”铭文的瓷壶盖三件（见《秦始皇陵原名丽山》，载《考古与文物》1980年第3期），其中“官”即奉常属下之“食官”。
郎中令：“掌宫殿掖门户”（《汉书·百官公卿表》），专司保卫皇帝宫殿之责。郎中即廊中，秦代殿内不得持兵器，卫士皆立屋外廊下：“群臣侍殿上者不得持尺寸之兵，皆持兵陈殿下。”（《史记·刺客列传》）故称宿卫皇宫之职者为“郎中”，称其长官为“郎中令”。
太仆：“掌舆马”。太即大，故应劭曰太仆为“百仆之长”（转引自《汉书补注》第1113页）。
典客：“掌诸归义蛮夷”（《汉书·百官公卿表》），主管少数民族事务。
宗正：“掌亲属”（《汉书·百官公卿表》）。这里所谓“亲属”乃指皇族内部事务。秦本族的宗法制向来不严密（参拙著《秦史稿》第四章），故宗正一职的作用甚微，如秦二世对皇族的屠杀“公子十二人僇死咸阳市，十公主矺死于杜”（《史记·李斯列传》），“公子将闾昆弟三人囚于内宫”，均是“二世使使令”（《史记·秦始皇本纪》）干的，根本无“掌亲属”的宗正参与。可见当时宗正一职无足轻重，也许仅虚有其位而已。
治粟内史：“掌谷货”（《汉书·百官公卿表》），是管理农业的官职。以前称“大田”，《睡虎地秦墓竹简·田律》中有“禀大田而毋（无）恒籍者，以其致到日禀之，勿深致。”可见“大田”的职责与治粟内史相同。
少府：“掌山海池泽之税，以给供养”（《汉书·百官公卿表》）。“少府”即“小府”，是管理皇室私家财富的机构，“少府别为小藏，故曰少府”（《北堂书钞》卷55引《汉官》）。由于秦王朝皇室穷奢极欲，其少府机构也相当庞大，官员的权力也相应扩张，下属之官府及属员众多，有“十二官令丞”“三长丞”“七池监”等等。近年考古发掘出许多文物，多有少府属下之机构及官职名称铭文。如“乐府”（见袁仲一《秦代金文陶文杂考》，载《考古与文物》1982年第4期）、“东园”、“佐弋”等（见宋克敏编《秦汉瓦当文字》卷1）。另外，在《睡虎地秦墓竹简》中还有“司空”（《秦律杂抄》）、“少内”（《金布律》）、“工师”（《均工律》）等均为少府下属。
可见，少府在秦代统治机构中是庞大部门，其长官（亦称少府）自然居于举足轻重的地位，如秦末农民起义军攻进关中后，率领“郦山徒、人奴产子”军队与起义军对抗的章邯，就是“少府”（《史记·陈涉世家》）。
除上述诸官职外，从《汉书·百官公卿表》和《睡虎地秦墓竹简》以及各种出土文物中，还可以看到属于秦代中枢机构的官职。如“典属国”（《汉书·百官公卿表》），在《睡虎地秦墓竹简》中称“属邦”（《秦律十八种》），是管理少数民族的机构，它与上述“典客”区别是“掌蛮夷降者”，即投降者归“典属国”管。所以，秦律中有从属国“输隶臣妾”（《秦律十八种·属邦》）的规定，而“典客”所管的“蛮夷”为“归义”者，具有友好性质。从这里也可以看出秦代官制是相当严密的。此外，还有“詹事”“将作少府”“大内”“少内”“都官”等等，均见于各种文献和文物。这些官职的地位、作用和权力范围，都有待于进一步研究。但“三公九卿”是不能把秦代中央主要官职及其官制的特点概括起来的。[39]
尽管秦代中央官制还有一些问题没搞清楚，但经过以上考述，其主要构成和特点已经比较清楚：在皇帝之下，重要的中枢官有丞相、御史大夫、太尉和博士。丞相虽位高，却较位低的御史大夫权小，兵权又为太尉所分割。太尉则有位无人。博士虽无实际权力，却可广泛发表议论。这样，皇帝左右的几个官员，在地位、职责和权力方面就都处于相互牵制的状态，任何人也无法独揽朝政，军国大权最后均操纵在皇帝一人手中。在上述几员官职之下又有廷尉、少府等较低一级的官员，各司一定的具体事务，其作用也不相同，其中廷尉和少府地位较为显要。这正是秦代地主阶级追求享乐生活和进行残酷统治的反映。以上各个官职全部组织到皇帝一人的权力之下，它们互相牵制，互相配合，发挥各自的作用，最终目的都是通过地方官僚机构达到维护地主阶级统治、对劳动人民实行专政的目的。
二 地方政权机构及官制
秦代的地方政权机构，设立郡、县、乡、里四级行政组织，与此机构相适应也建立一套官吏制度。
郡的设立 秦代中央政府以下，设郡一级的统治机构。秦始皇二十六年（前221年）刚统一时，秦朝政府“分天下以为三十六郡”（《史记·秦始皇本纪》），这些郡大多是秦国和各诸侯国原置，而在统一后沿袭下来的。以后，随着边境的开发和郡治的调整，总的郡数达四十六个（见谭其骧《秦郡新考》，载《浙江学报》第2卷第1期）。这些郡的名称、郡治及建郡经过列表如下：
③关于象郡的位置，中国古今学者虽多有歧见，但自唐至清，经多数学者考证都认为：秦之象郡包括后来汉的日南郡及九真、交阯、合浦三郡及郁林郡的一部分，大抵相当于今越南中、北部地区及广东西南、广西东南部。两千多年来，无人对此提出过疑问。但1916年，法国汉学家马司帛洛（Henir Maspero）在其《秦汉象郡考》（见冯承钧《西域南海史地考证译丛四编》）第一次否定上述看法，提出象郡只有汉郁林郡和牂牁郡的一部分，即今我国云南、贵州的东南部和广西西部，完全在我国境内。这种说法，早被另一个法国学者鄂卢梭在1924年发表的《秦代初平南越考》（见冯承钧《西域南海史地考证译丛九编》）所驳斥。但近年来国外又有一些史学家重新鼓吹马司帛洛的说法，是很值得注意的。最近，国内也有人著文论证这一问题，参见覃圣敏《秦代象郡考》（上海人民出版社1983年出版《历史地理》第三辑）。该文指出：1971年越南出版的、由越南社会科学委员会编写的《越南历史》（越文本），和1959年的中译本陶维英著的《越南古代史》就是按照马司帛洛的观点划定象郡范围的。在《秦代象郡考》一文中，作者除重申法国汉学家鄂卢梭的论证外，还补了其论证中的不足之处，并分别驳斥了马司帛洛看法所依据的五条所谓史料“根据”，即：（1）《山海经·海内东经》沅水条“沅水山出象郡镡城西，入东注江，入下雋西，合洞庭中”。（2）《汉书·昭帝纪》：元凤五年（前76年）“秋，罢象郡，分属郁林、牂牁。”（3）《山海经·海内东经》：“郁水出象郡而西南注南海，入须陵东南。”（4）《茂陵书》：“象郡治临尘，去长安万七千五百里。”（5）关于安阳王的传说。这个传说不见于两汉著述，最早见于《水经·叶榆水注》所引《交州外域记》。上述五条“根据”是马司帛洛立论的基础，覃圣敏的论文以充足的文献和考古资料证明这些“根据”不能成立，从而论证了象郡的位置大抵相当今越南中、北部地区及广西东南部、广东西南角的一部分之说法是正确的。这一论文是关于象郡位置研究的最新成果。
郡一级的最高长官是郡守。郡守之下设丞，辅佐郡守管理郡中的行政及刑狱工作。郡的军事和治安则由郡尉负责。郡尉不干预民事，与郡守的职责有明确分工。守、尉均系秦国旧制。统一后，在郡一级增置监御史，负责监督百姓及官吏。职务类似于中央之御史大夫，也有牵制郡守的作用。
县、道的机构 郡以下的一级行政机构是县或道。内地均设县，只有边地少数民族地区才设道，“内郡为县，三边为道”（《汉旧仪》）。道和县是平行的，《睡虎地秦墓竹简》中有“南郡守腾谓县、道啬夫”（《语书》）。可见，道、县均是郡下一级的行政组织，其官制大约也略同。
据记载，秦制满万户以上的县设县令，不满万户的县设县长，是为一县之首。县令（长）下设丞、尉。县令、丞均可称为“县啬夫”“大啬夫”（于豪亮《云梦秦简所见职官述略》，载《文史》第八辑）。县尉负责一县军事和治安。由于秦王朝政权具有军事专制的特点，所以县尉的任务也特别繁重，从《睡虎地秦墓竹简》中可知，举凡一切军事、治安、征发徭役、管理士卒等事，均要由县尉主持完成，稍有差错就要受到严厉制裁。如县尉要保证实际作战的士兵必须足额，不允许军官私自役使士兵，否则尉就要受到惩罚：“县毋敢包卒为弟子，尉赀二甲，免；令，二甲。”（《秦律杂抄》）县尉还要经常检查城墙的修缮情况，“令戍者勉补缮城，署勿令为它事；已补，乃令增埤塞。县尉时循视其攻（功）及所为，敢令为它事，使者赀二甲”（《戍律》）。战时，县尉则要率领本县人组成的军队出征。由于县尉的任务繁重，所以每一县的县尉不止一人，可能有二至四个县尉。[40]除县令（长）、丞、尉以外，还有一些“少吏”（《汉书·百官公卿表》）。如“县司马”（《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》），负责马匹的管理和训练，协助县尉完成军事方面的任务。“县司空”（《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》），负责督促、管理县内服劳役之刑徒进行工程建设。还有“令史”（《睡虎地秦墓竹简·封诊式》）、“敦长”（屯长）、“仆射”、“士吏”、“假佐”（《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》）等，均系一般办事小吏或下级军官。
县是秦代统治机构中关键的一级组织。它是秦王朝从中央到地方基层一整套国家机器中具有相对独立性的一个单位，如人民的户籍、征收的粮食都以县为单位保管，地方的武装也以县为单位编制，徭役也以县为单位征发，等等。实际上县政权乃是代表秦王朝执行统治人民全部职能的机构。[41]这一职能在秦代确立后，对此后两千余年都有影响。
县以下的基层组织 县以下有乡、里和亭两种不同的政权系统。乡和里是行政机构，亭是治安组织。[42]
乡 秦代的乡是隶属于县的基层行政组织。乡的职能有四：（1）摊派徭役；（2）征收田赋；（3）查证本乡被告案情；（4）参与对国家仓库粮食的保管工作。[43]乡吏的职称有“三老”“有秩”“啬夫”“游徼”（《汉书·百官公卿表》）。乡的三老、啬夫、游徼职责大致与郡的守、尉、监相对应，“三老，掌教化；啬夫，职听讼，收赋税；游徼，循禁贼盗”（同上）。
里 乡以下是里。里设里正或里典（为避秦始皇名“政”而改“正”为“典”）。其职能除大体与乡政权职能相同外，还有组织生产的任务，设有专门管理农业生产的官吏名“田典”（《睡虎地秦墓竹简·厩苑律》）。
亭 亭与乡、里并无隶属关系，是属于治安系统的基层组织，为“都尉、县尉的派出机构”（朱绍侯《汉代乡、亭制度浅论》，载《河南师大学报》1982年第1期）。亭有亭长，其正式职称或为“校长”（《睡虎地秦墓竹简·封诊式·群盗》）。亭长下有“亭父”（《居延汉简释文》第382页）及“求盗”各一人。亭的主要职能是管理治安。如《睡虎地秦墓竹简》中：“爰书：某亭校长甲，求盗才（在）某里曰乙、丙缚诣男子丁，斩首……告白，丁与此首人强攻群盗人，自昼甲将乙等徼循到某山，见丁与此首人而捕之。”（《封诊式·群盗》）又如“市南街亭求盗才（在）某里曰甲缚诣男子丙，及马一匹，骓牝右剽，缇覆（复）衣……告曰：‘丙盗此马、衣，今日见亭旁，而捕来诣’”（《封诊式·盗马》）。上述两条资料说明亭长、求盗的主要职责为“掌逐捕盗贼”（《汉书·高祖本纪》引应劭注）。除这项主要任务外，亭还负责接待往来之官吏，兼管为政府输送、采购、传递（文书）等事。应劭《风俗通》云：“汉家因秦，大率十里一亭，亭，留也，盖行旅宿会之所管。”又曰：亭父“掌开闭扫除”（《汉书·高祖本纪》引），“十里一亭，置亭长、亭侯，五里一邮，邮间相去二里半。司奸盗，亭长持二尺板以劾贼，索绳以收执贼”（《续汉书·百官志》引《汉官仪》）。这就是亭的全部任务。
从上述秦代统治机构及官制可以看出，自公元前221年秦王朝建立后，就在原来秦国的基础上建立和完善了从中央到地方的一整套统治机构，这一套机构中的官职有明确的职责分工，相互配合，相互牵制，而整个统治机器的最高统治权控制在皇帝一人手中，所有职能的最终目的则是保障地主阶级对广大劳动人民的统治地位。秦王朝的国家机构，充分显示了专制主义中央集权的特点。
三 选官制度和等级制度
维持秦王朝统治机构并使其发挥应有的效能，需要有一个庞大的官僚集团。为此，秦王朝建立后又制定和实行了一套选拔和考察官吏的制度。与此相关还有一套等级制度。
官吏的任免 秦自商鞅变法后就废除了世卿世禄制，在秦统一中国之前就已经有系统的官吏任免制度，并形成为法律。已发现的《睡虎地秦墓竹简》中有《置吏律》和《除吏律》，就是任免官吏的法规。从现有资料可知，秦代的官吏必须经过封建国家正式委任才能任职，若未任命而敢先行使职权，或相“听以遣之”（《置吏律》），即受私人派遣，都要依法治罪。秦律还规定：官吏调职时，不准带随员“啬夫之送（徙）见它官者，不得除其故官佐、吏以之新官”（《置吏律》）。规定的目的是防止官吏形成私人势力，这是封建官吏同奴隶主阶级的“卿”“士”的重要区别。
官吏一经任命，就必须服从调遣，不服从者就要受到惩处。除中央政府外，郡、县官也有任命本府属员及掾吏的权力，任免官吏的时间，一般限于十二月初一至次年三月底这四个月内。（以上内容见《睡虎地秦墓竹简·置吏律》及《除吏律》《内史杂》《法律答问》等条）
担任官吏须符合种种条件，其中主要有三条：（一）要有一定家资，穷人是无当官吏资格的，如韩信“始为布衣时，贫无行”，所以“不得推择为吏”（《史记·淮阴侯列传》）；（二）要会书写，懂法律；[44]（三）年龄须当“壮”年以上，至少要十七岁才有担任官吏的资格。[45]至于其他条件如立有军功等，也是取得官吏职位的资格，但并不是绝对的。
官吏不称职或违法也可以废官和免官。“废”是削除官籍，永不得为官，免职则可复为官吏。如《睡虎地秦墓竹简》中有“任法（废）官者为吏，赀二甲”（《秦律杂抄》），就是对任废官者为吏行为的处罚规定；又有“官啬夫免，复为啬夫”（《金布律》），就是对免职的官吏复职的法令。
对官吏的考核 秦王朝政府还制订了一套考核官吏的制度。中央政府对郡、县地方官的考核主要有两种方式：一种是朝廷派出御史到各郡监督、视察，称“监”或“监御史”，监御史考核有关官吏后向皇帝报告结果。另一种是“上计”制，这是在统一前就在秦国实行的制度，统一后继续在全国推行。每年，地方官事先要将赋税收入的预算写在木“券”上，送交朝廷。年终时，地方官必须将有关情况如实上报。据《睡虎地秦墓竹简》材料可知，上报的内容要求十分详细，如税收情况不仅要上报征收的粮草的总数，而且还把“禾稼”“刍”“藁”分别开列数目。并“别粲、穤（糯）、秙（黏）、稻。别粲、穤（糯）之襄（釀）”（《仓律》），即各种谷物的种类也要分别写清上报。至于本地人口、气候、灾情、治安等情况更是“上计”的重要内容。各地按时派上计吏将“上计”送至中央以后，有关部门分别审查“上计”，一方面掌握各地动态，一方面据以考核地方官吏“政绩”。
“都官”（即朝廷列卿所属诸官署，解见《云梦秦简研究》第221页），郡、县所属的各官署官吏，也有定期考核制。如对“工官”、漆园、采矿的官吏，每年“省”（即检查）一次（《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》）。饲养耕牛的厩苑，要在“四月、七月、十月、正月肤田牛”（《厩苑律》），对所养之牛进行评比，以检查官吏的勤惰。
经过考核的官吏，“殿”者要受处罚，“最”者受到奖励。奖励的办法是记“劳”。官吏的劳绩以日、月、年为计算单位。如奖励某官可“赐劳”若干日（《睡虎地秦墓竹简·厩苑律》）。官府设有专门之记劳簿，并有专门的《中劳律》规定官吏劳绩的颁赐办法。
官秩和官俸 从商鞅变法以后，秦国的官吏就实行俸禄制[46]，秦王朝建立后，它就成为全国普遍实行的制度。
秦代官吏俸禄多少是依据官秩高低而定的，而官秩又以“石”计，如“二千石”“百石”“五十石”等等。据汉代制度：官秩自“百石”至“万石”不等，郡级长官一般称“二千石”，县令（长）由三百石至千石不等，县以下小吏不及“百石”，“谓之斗食，百石称有秩”（王国维《观堂集林·敦煌汉简跋九》）。这虽是汉制，但从《睡虎地秦墓竹简》中有“有秩之吏”（《仓律》）等，证明秦代应与汉略同。[47]
官秩表示官的品级，不同品级的官吏具有不同特权，对此秦律有明确规定。如“都官有秩吏及离官啬夫，养各一人，其佐、史与共养……”（《睡虎地秦墓竹简·金布律》）。这就是说，京师的诸官署一般官吏，只要官秩在百石以上，即可配置“养”（烹炊者）一人，与“离官啬夫”（都官所属机构的主管官吏）享受相同的待遇，而佐、史之属的小吏，只能与其长官“共养”。诸如此类的规定很多，尤其在比较某些官位高低时，品秩是重要标志。
官吏的俸禄是按月以粟为标准发给的，如发给其他粮食也折合为“粟”的石数。《睡虎地秦墓竹简·仓律》中有关于各种粮食折合成“粟”的比例规定，如“稻禾一石，为粟二十斗”，“叔（菽、大豆）、荅（小豆）、麻十五斗为一石”等等。《广雅·释诂》：“粟，禄也。”反映了这是一种古制，秦代沿袭了下来。官吏犯法，往往以削减俸禄作为处罚；相反，又往往以增加俸禄为奖励官吏的手段。这在秦律中也是屡见不鲜的。
官吏任职的凭证是“玺印”。任官授印，免官时缴印。《汉书·百官公卿表》记载：印及缚印之绶，因官秩的高低而有所不同，如丞相为“金印紫绶”，御史大夫则为“银印青绶”等等。这虽为汉制，推测秦代也当如此。
爵制的变化 自商鞅变法以后，秦国就建立了表示等级身份的爵制。统一中国后继续推行爵制，只是秦王朝建立后实行的爵制同以前的爵制在内容和实施方法上略有不同。这些变化主要有三方面：
（一）爵名、爵序与爵等有变化。据《汉书·百官公卿表》记载：
爵：一级曰公士，二上造，三簪袅，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶长，十一右庶长，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七驷车庶长，十八大庶长，十九关内侯，二十彻侯。皆秦制，以赏功劳。
这里说的“秦制”乃是公元前221年统一以后的制度。在统一前，尤其是商鞅变法后，爵制尚无如此规整。二十个等级的爵制和爵名、爵序都是在统一后确定下来的。如爵名“中更”“右更”出现于商鞅死后，“关内侯”出现于统一之前，而“大上造”则是秦统一后才定下的（高敏《秦的赐爵制度试探》，载《秦汉史论集》）。二十等爵的制度最后确立，反映了秦王朝统一后等级制度的凝固化和最后完成。有无爵位是区分每个人社会地位的重要标志。有爵者在当官为吏以及犯罪赎刑方面均有特权，尤其是第七级爵“公大夫”以上被称为“高爵”，地位与县令相等，“令、丞与亢礼”（《汉书·高帝纪》）。无爵者则称为“士伍”（见《睡虎地秦墓竹简》），是无任何特权的等级。封建社会的等级编制，在秦统一后以官和爵两种制度具体地标示出来了。
（二）授爵条件有变化。商鞅变法后实行的爵制，主要在于“赏军功”，其条件就是“能得甲首一者，赏爵一级”（《商君书·境内》），此外无其他条件，因而称为“军功爵”。秦统一后实行的爵制，显然不限于军功，如《史记·秦始皇本纪》载始皇三十六年（前211年）“迁北河、榆中三万家，拜爵一级”。还有类似的一些记载，反映赐爵不一定非得杀敌斩首为条件。这是大规模战争结束后的必然变化。
（三）爵和官一致的原则有变化。秦统一以前赐爵与授官是统一的，“斩首一级者，爵一级，欲为官者，为五十石之官……官爵之迁，与斩首之功相称”（《韩非子·定法》）。为官必须有爵，“凡是没有爵位的人……不用说当官，就是当个佐吏也是困难的”（朱绍侯《军功爵在秦人政治生活中的地位》，载《河南师大学报》1980年第2期）。但在统一后任命官吏已不以有无爵位为条件。秦朝的不少大臣如丞相王绾、隗状、冯去疾等不仅无爵，就连军功也没有。另一方面，许多有高爵的也并不一定当官。这种官、爵分开的原则有利于选拔治国的人才。这是适应统一后新形势的、有益于巩固封建政权的改变。这种改变凝聚着地主阶级夺取政权和掌握政权的有益经验，是值得注意的。（参阅拙著《秦代官爵制度变化的奥秘》，载《光明日报》1983年5月25日）。
第二节 土地、赋税、军事、徭役和法律制度
一 土地和赋税制度
“使黔首自实田”商鞅变法以后，封建土地所有制在秦国确立。但是，秦国的土地私有具有特殊的形式。由于秦在奴隶社会即变法之前实行的是一种爰田制[48]，商鞅变法以后，承认土地私有，但仍保留了爰田制的形式，“三年爰土易居，古制也，末世浸废。商鞅相秦复立爰田，不复易居也”（《汉书·地理志》引孟康曰）。这就告诉人们：秦国在进入封建社会以后，实行的土地制度仍称为“爰田”制。不过，这时的“爰田”已不同于奴隶制的“爰田”，土地已经属于私有，“不复易居”就是证明。所以孟康所说的“复立爰田”，实际在性质上已有根本变化。然而，既然称为“爰田”，就表明这种形式的私有土地还保留着爰田制的外壳，其中“莱田”的存在就是重要的形式。“莱田”即休耕土地，在奴隶制的爰田制下，“莱田”（休耕地）和“田”（耕地）均由奴隶主国家掌握，劳动者（奴隶）毫无主动权地被迁来迁去————“爰土易居”。商鞅变法以后，秦国进入封建社会，私有土地出现了，在这里进行生产的劳动者不再被“爰土易居”，但封建国家对土地私有权仍有很多的干预，其中重要内容之一就是保障爰田制的形式不被破坏，使“莱田”和“田”的区别保留下来。1979年春，四川省博物馆在青川县54号战国秦墓中，发现木牍两件，内容是秦国政府对于土地上设立“封沟”的规定。这一规定的主要目的是将现耕地（“田”）与休耕地（“莱田”）区别开来。[49]以法令的形式保障爰田制形式的存在，同在《睡虎地秦墓竹简》中反映出的政府对土地耕作、经营等各个方面均有详细规定一样，目的在于提高农业生产的产量。反映了国家政权对土地私有权的干预和限制。这正是爰田形式下土地私有的重要特点。忽略了这一特殊形式，不仅对秦国自商鞅变法以后的土地制度，就是对秦简内容也会作出种种不同的理解。[50]因为“爰田”必须保留相当数量的休耕地（据《周礼·遂人》记载，“上地……田百亩，莱五十亩……中地……田百亩，莱百亩……下地……田百亩，莱二百亩”）。所以，政府要保持这种土地制度，必须运用政权的力量对私有土地耕作等事，包括土地的使用、收获状况等等进行监督。这虽然是对土地私有权的干预，但绝不能因此而否定其私有的性质。秦统一前所实行的土地制度，正是这种具有特殊形式的土地私有制————爰田制。
尽管封建国家对土地所有权的干预不影响土地私有的性质，但这种“爰田制”在私有程度上毕竟是不发达的形态，它限制了封建土地所有制进一步的发展。尤其在秦统一以后，这种制度就成为封建土地私有制发展的障碍。
秦始皇三十一年（前216年）秦王朝政府“使黔首自实田”（《史记·秦始皇本纪》引《集解》徐广曰），就是运用政权的力量在全国范围内扫除障碍，促进封建土地私有进一步发展的重要措施。我国史学界有人认为“它标志着在战国以来封建土地私有制发展的基础上，进一步在统一的全国范围内确认了封建土地私有权”（郭沫若《中国史稿》第2册第121页）。但为什么是对土地私有权的“进一步”“确认”？目前尚无人给予详细说明。如果说仅仅是承认土地私有，那么早在数百年前的公元前594年的鲁国就“初税亩”，公元前408年的秦就已“初租禾”（《史记·六国年表》）了。土地私有权早已在那时就在西至秦、东至鲁的全国范围内开始“确认”了，无需至秦统一后再“进一步”。“使黔首自实田”的意义在于：令全国百姓（黔首）将自己所有的土地————包括田地与休耕地（即“田”与“莱田”）如实上报。这表示，今后国家不再干预私有土地使用情况，不再规定必须有“田”及“莱田”的明确划分。这就无异于宣布“爰田”制的彻底废除。翌年，秦始皇在碣石刻石中曾记下这样几句话：“男乐其畴，女修其业，事各有序。惠被诸产，久并来田，莫不安所。”（《史记·秦始皇本纪》）在碣石刻石之前，秦始皇先后在之罘、琅邪、邹峄山留有刻石，其中歌功颂德之辞虽大同小异，却均无“惠被诸产，久并来田，莫不安所”之词。可见，这绝不是一般颂辞，而有其具体意义。按“产”即指农业生产[51]，来田即莱田。“久并来田”者，谓政府将以前强行规定分开之“莱田”与“田”合并起来，不加干涉。由于取消了这种“爰田”制的残余，减少了政府对私有土地的干预，于是“男乐其畴，女修其业”“莫不安所”而欢欣鼓舞了。从秦简和其他文献资料中也可以看出：自秦始皇三十一年以后，政府对土地私有权的干预明显地减弱。这从侧面证明“使黔首自实田”就是废除爰田制残余。从此“爰田”在历史上消失了。
因此，秦始皇三十一年“使黔首自实田”，是扫除封建土地私有障碍的重要措施，是封建土地所有制进一步发展的标志。
赋税制度 在封建土地所有制确立的同时，赋税制度也在秦代确立起来了。
秦代的赋税，主要是田租、口赋和杂赋三种：
田租，即按土地征收的田税。自秦简公七年（前408年）“初租禾”开始，秦国就正式征收田租。统一中国后，依然征收田租，不过办法略有不同。据《通典·食货》记载，秦以前的田税“盖因地而税，秦则不然，舍地而税人，地数未盈，其数必备”。这就是说，秦以前国家征收的地税（即田租）是按土地亩数征收的。秦王朝建立后不论实际土地有多少，国家只按政府掌握的每人应有土地亩数征税，即使并无那么多土地，也要按此数目征税。这种情况在《睡虎地秦墓竹简》中可以找到证明，例如：“入顷刍藁，以其受田之数，无豤（垦）不豤（垦），顷入刍三石，藁二石。”（《田律》）这个“受田之数”一般应为“百亩”，不论实种多少地，政府都按每人百亩的数目征田租，这就是“舍地而税人”的意义。
秦代征收田租主要是收实物，一曰谷粟，二曰刍藁。当然大量的应是前者，但后者的数目也不少。因为秦代官府豢养马匹牲畜的数量相当多。这一点从秦简的资料中可得到证实。
秦代的田租实行分成计征制，田租率约为“什一之税”（荀悦《汉纪》）。但因“舍地而税人”，“地数未盈，其税必备”，所以实际征收量自然远远超过产量的十分之一。从现有资料考察：秦代征收作为土地税的田租，比起按人头征收的口赋，是轻很多的。这显然是对拥有大量土地的地主有利的税收政策。
口赋，即按人口征收的人头税。秦代的口赋征收是“计口出钱”，所谓“头会箕敛”（《汉书·张耳陈余传》），“吏到其家”“以箕敛之”。口赋所“敛”的并不是谷，而是钱，从《睡虎地秦墓竹简》中“官府受钱者，千钱一畚”（《金布律》）就可证明。畚，就是畚箕，“箕敛”乃“受钱”而非“受谷”是确凿无疑的。
秦代的口赋规定每人出多少钱，无直接资料可考。但汉代的口赋为一百二十钱（《汉书·高帝纪》注引如淳曰），秦代的口赋当不会低于此数，若以每人每年所纳口赋一百二十钱计，则五口之家需纳六百钱。秦汉时粮价约为“石三十钱”（《睡虎地秦墓竹简·司空》、《汉书·食货志》），六百钱折二十石谷。照一般估算，秦汉时粮食产量“百亩之收不过百石”（《汉书·食货志》），则“什一之税”的田租就占去“五口之家占田百亩”的小农全年收入的十石，而六百钱的口赋需二十石粮支付。可见，口赋的负担远比田租要重。这对于人多地少的农民来说，显然是十分不利的。
口赋所加给农民的负担，实际远超过此数。因为政府所收的是钱而不是粮、草。所以，农民要把生产出来的粮、草换成钱，又要受一层剥削，这自然是不言而喻的。
除田租、口赋以外，秦代还有一些杂赋。这种“杂赋”往往是各色名目的临时征调。据《通典·食货》秦代规定“提封之内，撮粟尺布”。这些“土贡”、“撮粟尺布”大概就属于“杂赋”一类。另外还有“罚赋”（黄今言《秦代租赋徭役制度初探》，载《秦汉史论丛》第一辑），可能也是“杂赋”的一种。
综上所述，秦代的土地制度和赋税制度是相关联的。秦统一后，使封建土地所有制在全国确立，“使黔首自实田”，扫清了封建土地私有制进一步发展的障碍。封建土地私有制从此成为土地制度的主要形态，国有土地只是那些无主荒地和“苑囿园池”，对社会生产的影响很小。因此，秦王朝政府的赋税收入，并不是基于土地所有权，即不是地租的性质[52]，而是取决于封建国家的强制，为维护“公共权力”的需要由广大劳动人民提供出的剩余劳动。当然，地主政权对劳动人民这种剩余劳动的榨取，是相当残酷的。关于这一点，将在下章详述。
二 军事制度和徭役
秦代实行普遍征兵制，战士多是以徭役的形式征发来的。而徭役的重要内容（不是全部）则是兵役。所以，军事制度同徭役制度有密切关系。
秦代的兵役制度 关于秦代兵役制度，在《汉书·食货志》中有如下记载：“月为更卒，已复为正，一岁屯戍，一岁力役，三十倍于古。”[53]又《文献通考·兵考一》记：“秦制，凡民年二十三附之畴官。”据此可知，男子至二十三岁以后就要服兵役，每人一生须当兵两次，一次叫“正卒”，守卫首都一年，一次叫“戍卒”，戍守边疆一年。另外，还要在本县、郡内服役一月，称为“更卒”。过去，一直认为秦汉时代的兵役制度就是如此（见劳干《汉代兵制及汉简中的兵制》，载《历史语言研究所集刊》第十本）。
但是，从新发现的一些资料看，上述记载并不完全符合秦代的实际。
首先，关于开始服役的年龄，据《睡虎地秦墓竹简·编年纪》记载，昭王四十五年（前262年）“喜产”，到秦始皇元年（前246年）“喜傅”。《汉书·高帝纪》注：“傅，著也。言著名籍，给公家徭役也。”傅，就是将名字著于户籍，亦即开始服徭役之年。始皇元年“喜傅”时，刚刚十七周岁。而至始皇三年（前244年）喜就“卷军”，已经参军加入卷地的战斗了。由此可见，至少在二十岁之前，男子就有被征发从军的可能，秦代服役年龄决非自二十三岁才开始。至于服役时间以一生两次，每次一年为限的记载，也大有问题。仅《编年纪》记载的“喜”这个人，就曾在始皇三年、四年、十三年三次参军。这虽在秦统一之前，但在统一以后南戍五岭、北伐匈奴，用兵之数也不见得少于以前。又从陈胜起义时所说的“戍死者固十六七”（《史记·陈涉世家》），也可断定秦代服兵役期限每人一生决不止两年。即使果真有上述的规定，也不过是具文而已。
事实证明，秦代的兵役制度，男子爵在“不更”以下，年龄在傅籍以上者，一生中随时皆有被征调当兵的可能，而且一去则十有六七的人永远不能归家。[54]这种兵役制度正体现了秦代“穷武极诈”（《汉书·刑法志》）的传统。
在秦代，爵位较高的人是可免除兵役的，例如爵至第四级“不更”，就可“不复与凡更卒同”（《后汉书·百官志》引刘昭《爵制》）。说明爵至不更以上的，就可不服兵役。可见秦代的士兵、戍卒皆由低爵或无爵的贫苦人民组成。
秦军的编制兵种和统辖 秦国的军队分直属中央的军队与地方武装两部分。直属秦王朝中央的军队包括戍边、野战及首都警卫部队。地方武装由郡、县尉统率，主要是进行军事训练，作为补充中央军队的预备队。据《汉书·百官公卿表》记“郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒”。“常以八月，太守、都尉、令长、丞、尉会都试材官骑士，习骑驰、战阵，课殿最。”这里说的“材官骑士”就是在郡内接受训练的“正卒”。
秦代军队的兵种有三：
一是材官，也称材士，即步兵。如《史记·秦始皇本纪》记秦二世时“如始皇计，尽征其材士，五万人，为屯卫咸阳，令教射狗马禽兽”。《正义》注曰：“（材士）谓材官蹶张之士。”《秦始皇陵东侧第二号兵马俑坑钻探试掘简报》（载秦始皇陵兵马俑博物馆编《资料汇编》第一集）根据已获得材料分析，在这个二号坑内，“如果将来全面发掘，估计将会出现木质战车约八十九辆，高大的陶质车士二百六十一件，拉车的陶马三百五十六匹，骑兵俑一百一十六件，鞍马一百一十六匹，步兵俑五百六十二件和大量金属兵器等”。秦始皇陵兵马俑的军阵，就是当时现实军阵的缩影。从二号坑的兵种配置可知，步兵乃是秦代军队中主要的兵种。恩格斯说：“步兵————军队中徒步的士兵。除了游牧部落外，一切民族的军队，如果不是全部，那么大部分总是由徒步士兵组成的。”（《马克思恩格斯全集》第14卷第354页）秦代的军事编制恰与这一论断相符。
二是骑士，也称车骑，即车兵和骑兵。春秋以前，车战较盛行，战国以后车兵逐渐被骑兵和步兵取代。但秦代仍有车兵。至于骑兵，则是不可缺少的兵种。《史记·樊郦滕灌列传》中有“汉王乃择军中可为车骑将者，皆推故秦骑士重泉人李必、骆甲习骑兵”。上述秦始皇陵兵马俑二号坑的军种配置，也证明车兵和骑兵之存在。当然，它们的数量远不如步兵多，但有相当大的作用。秦代的军队是将步兵和车骑混合编队，从现在发掘的秦始皇陵一、二、三号兵马俑坑军阵的场面可以看到：在一个数千人的方阵里，四周布满队列整齐的步兵，或蹲射发弩，或执矛秉钺，或挽弓挟箭，一排排站蹲相间。中间为骑兵和车兵，战士策马驱车，作为步兵的后卫或前锋。这种军阵的配置是战国以来先进阵法的总结（见《秦俑坑兵马俑军阵内容及兵器试探》，载《文物》1975年第8期）。
秦始皇陵兵马俑————武官
三是楼船，就是水兵。秦攻南越时，就派屠睢“将楼船之士”（《史记·平津侯主父列传》）作战。秦在统一前，就拥有“可载五十人，装三月之食”（《战国策·楚策一》）的大船。司马错伐楚时就“曾率十万大军，乘大船万艘”，顺江而下（《华阳国志》）。可见，在秦统一后的“楼船之士”数目也相当可观。
秦代军队调动权直接掌握在皇帝手中。“用兵五十人以上”（《秦金文录·新郪兵符》），“凡兴士被甲，用兵五十人以上”（朱捷元《秦国杜虎符铭文》，载《西北大学学报》1983年第1期），必须有虎符。而虎符则控制在皇帝手中，《阳陵虎符铭文》中“甲兵之符，右才（在）皇帝，左才（在）阳陵”语，即是证明。平时即使调动郡国兵到中央，也需皇帝的兵符，或盖有御玺的命令才行。战时，皇帝则临时委派大将统兵，将左半兵符交给主帅，右半兵符留在皇帝手中。这样统兵大将才有调兵之权。在军队中，作战部队最高的统帅是将军，将军以下有尉（校尉、郡尉）、司马、军司马、军侯、骑长等。士兵则五人为一伍，设“伍长”，百人为卒，设“卒长”。车兵中，相当于“卒”的编制是乘。在近年发现的秦始皇兵马俑坑中，就可看到与上述编制大体相符的军阵序列（见陈孟东《秦陵兵俑衔级试解》，载《文博》1984年创刊号）。秦王朝的这种军事制度，充分显示了专制主义中央集权的特点。
总之，秦代的军队是一支阵容强大、威武雄壮的武装，它是继承了秦国传统、吸收了六国经验的，具有较高军事水平的战斗武装。然而，这支武装的组成，则是以广大劳动人民沉重苦难为前提的，服兵役成了秦代人民主要的徭役负担。除此而外，秦王朝加给劳动人民的还有其他许多徭役，例如修阿房宫、始皇陵以及其他大规模工程，均需征调人民。《史记·高祖本纪》就记载“汉高祖尝徭咸阳”，这就是兵役、屯戍以外的徭役。这些徭役是秦王朝军事制度的重要内容，也正是这些徭役使这支阵容浩大的武装顷刻瓦解，封建制度发展的历史辩证法，在秦代军队中具体而微地显示了出来[55]。
三 法律制度
对于秦代法律制度，以前所知甚少。自从1975年2月，考古工作者在湖北云梦睡虎地发现大批秦简后，就为研究秦代法律制度提供了丰富的资料。但是，云梦秦简释文公布以来，专门探讨秦代法律制度方面的文章，在国内发表的并不多。有一些从法制史角度论述秦律的论文，也仅限于对秦律本质的讨论。这显然是不够的。秦是我国历史上第一个统一的、中央集权的封建王朝，它的法律制度对于后来的汉代、唐代以至两千多年的封建法制，都有极深远的影响。
立法过程和法律形式 秦刚刚统一中国，就已经具备了较为完整的法律制度，这从“事皆决于法”（《史记·秦始皇本纪》）的记载可以得到证明。秦王朝的法律是继承统一前秦国法律而来的，而秦国系统的封建成文法，则创始于公元前4世纪的商鞅变法时代。[56]
自商鞅变法开始，至秦统一中国以前，秦的立法活动不断在进行着。[57]秦统一以后“法令由一统”，“一法度”（《史记·秦始皇本纪》），即全国各地皆统一于秦法。这样，云梦秦简的法律文书，虽为秦统一以前所创制，但也是统一后继续实行的。因此，研究秦的法律制度，绝不能把统一前后截然分开，而应以云梦秦简作为重要根据。
封建时代的法权基本渊源是皇帝的诏令，秦也不例外。从秦孝公至秦始皇都十分强调以法律的形式巩固封建秩序，“皇帝临位，作制明法，臣下修饬”（《泰山刻石》）。不过，秦国始终维持着“缘法而治”（《商君书·君臣》）的传统，当法令一经公布，包括国君在内的任何人均不得任意更动。《韩非子·外储说右下》记载的一件事，足以说明这个问题：
秦昭王有病，百姓里买牛而家为王祷。……王曰：“訾之人二甲。夫非令而擅祷，是爱寡人也。夫爱寡人，寡人亦且改法而心与之相循者，是法不立，法不立，乱亡之道也。不如人罚二甲，而复与为治。”
从上述材料中可看出，就连秦昭王也不能擅自破坏法制，所以章太炎曾经说：“秦制本商鞅，其君亦世守法。”（《秦政记》）。秦君带头守法，这是“秦人皆趋令”（《史记·商君列传》）的重要原因之一。
秦的法律共有四种形式：
一、法律条文。在云梦秦简的法律文书中，尚存有《田律》二条、《厩苑律》二条、《金布律》十五条、《关市律》一条、《仓律》二十六条、《工律》五条、《工人程》三条、《均工》八条、《徭律》一条、《司空律》十一条、《军爵律》二条、《置吏律》三条、《效律》八条、《传食律》三条、《内史杂》十条、《尉杂》一条、《行书》二条、《属邦》一条（均见《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种》）。此外还有《除吏律》《游士律》《除弟子律》《中劳律》《藏律》《公车司马律》《牛羊课》《傅律》《敦表律》等（见《秦律杂抄》）。现仅存律目者有：《戍律》、《捕盗律》（在《秦律杂抄》内提到）、《厩律》（《内史杂》）、《赍律》（《工律》）、《职耳不当工律》、《效赢不备之律》（《效律》），秦简以外还有“挟书律”（《汉书·惠帝纪》）等。正如梁启超所说的：“古代所有权制度未确立，婚姻从其习惯，故所谓民事诉讼者殆甚稀，其讼皆刑事也。”（《先秦政治思想史》第七节《法律之起源及观念》）上述秦律都属刑法或与刑法有关，但是有些法令也带有民法和行政法的性质。这是秦国法律的主干，是由国家颁布的、具有最高法律效力的成文法。
二、对律文的解释。统一前的秦国就规定：朝廷和地方郡县都设主管法令的官吏，其他官吏和人民若想了解法令都来问他，而他必须给以明确回答，同时还要将问答的内容写在一尺六寸长的“符”上。符的左片给予询法者，右片则“以室藏之，封以法令之长印，即后有物故，以券书从事”（《商君书·定分》）。在云梦秦简中发现的《法律答问》就属于这种性质的法律文书。《法律答问》同律文本身一样具有同等法律效力。因为“答问”的范围已超出律文本身，所以它是律文的重要补充，如：“甲小未盈六尺，有马一匹，自牧之，今马为人败，食人稼一石，问当论不当？不当论，及尝（偿）稼。”
显然，这里举的案例，就成为以后判案的一种根据，其作用类似汉代的“比”。[58]
三、地方政权发布的文告。除中央政权统一制定的法令外，地方郡一级的政权也可根据朝廷的法令制定本地区相应的法令和文件，作为统一法令的补充，如南郡守腾就“修法律令、田令，及为间私方而下之”（《语书》）。由地方政权发布的申明法令的补充文件称之为“间方”。像《语书》就属于这一类性质的法律文书。这种法律文书在限定的地区，也同样具有法律效力。
四、关于审理案件准则和法律文书程式的规定。这是由朝廷统一发布的类似后来行政法和诉讼法的有关的法令，如《封诊式》规定了“讯狱”的要求，以及案件记录————“爰书”的格式等等。
从以上四种形式可以看出，秦代的法律虽尚不如汉代有“科”“比”“例”（《汉书·刑法志》）和唐代的“律”“令”“格”“式”那样整齐、明确的法律形式，但已初步孕育着它们的雏形，具备了中国封建法律最初的形式。
阶级实质和主要内容 正如马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出的：法不过是统治阶级的意志，“而这种意志的内容”是由统治阶级的“物质生活条件来决定的”（见《马克思恩格斯选集》第1卷第268页）。秦代的法律就是统治秦王朝的地主阶级意志的集中表现，也就是地主阶级对农民阶级和其他广大劳动人民实行专政的工具。这一阶级实质从其法律的全部内容中，充分地暴露出来。根据云梦秦简提供的资料，秦律的主要内容可分为下列几个方面：
（一）保护封建土地所有制
封建土地所有制是全部封建统治的基础。商鞅变法时“为田开阡陌”，废除土地国有，去掉旧阡陌，而宣布土地私有，以新阡陌作为私有土地的标志。在秦律中已把这种土地所有制的关系，用法律形式确定下来：
盗徙封，赎耐，可（何）如为封？封即田千（阡）佰（陌），顷半（畔）“封”也，且非是，而盗徙之，赎耐，可（何）重也，是，不重。（《法律答问》）
这是说：对私自移动阡陌标志的人，要以“盗”的性质处理，处以耐刑（赎耐就是可以赎）。这一律文的意义在于，它明确宣布封建私有土地受到法律的保护，其私有权不容侵犯。
（二）维护封建剥削制度
秦律明确规定：维护地主阶级对农民和其他劳动人民的剥削权力，如《田律》规定对“受田”之民，都要按“受田之数”征收税赋，“无豤（垦）不豤（垦）”，即不论种与没种都须缴纳。《徭律》规定吏民服徭役的天数，对不能按期服役的以及服徭役不能完成质量标准的，要给以惩罚：
御中发征，乏弗行，赀二甲；失期三日到五日，谇；六日到旬，赀一盾；过旬，赀一甲。
修筑城堵要保证卒岁（满一年），“未卒堵坏，司空将红（功）及君子主堵者有（罪），令其徒复垣之，勿计为徭”。
《金布》《关市》等律，对人民使用货币和进行商业活动，《工律》《工人程》对官奴隶以及个体手工业者的生产定额和口粮供给标准，都有具体规定。这些规定的根本目的，在于维护封建剥削制度，如：
隶臣、下吏，城旦与工从事者，冬作为矢程，赋之三日而当夏二日。（《工人程》）
因冬天日短，故“冬作”三天才抵“夏二日”，又如：
冗隶妾二人当工一人，更隶妾四人当工一人，小隶臣妾可使者五人当工一人。（《工人程》）
“冗隶妾”“更隶妾”和“小隶臣妾”都是在劳动时间或质量方面，抵不上一个工人的刑徒，所以法律规定数人才抵一人。像如此精细的计算，充分反映了秦律的作用，在于保证统治阶级最大限度地对人民进行剥削。
（三）保护地主阶级的私有财产
秦律的基础————盗、贼、囚、捕、杂、具六律，置于首位的是“盗”“贼”二律，表明维护私有制乃是秦律的首要任务。不仅私有土地受到法律保护，举凡一切动产及不动产的所有权，包括牛羊、甲盾、钱财以至桑叶和系羊的绳子等，都在秦律上有明确规定，对侵犯所有权的行为都有处理办法，如：
士五（伍）甲盗一羊，羊颈有索，索直（值）一钱，问可（何）论？甲意所盗羊殹（也），而索系羊，甲即牵羊去，议不为过羊。（《法律答问》）
这里，对系羊颈上的索（绳子）都有明确规定，其他贵重物品的所有权当也受国家保护，自不待言。
对侵犯私有财产的“盗”“贼”行为，秦律规定了极严厉的惩罚，如：
或盗采桑叶，臧（赃）不盈一钱，可（何）论？赀徭三旬。（《法律答问》）
“盗”仅不盈一钱的桑叶，就要罚徭役三旬。而在封建社会中拥有财产的主要是地主阶级，所以，秦律的这些内容主要在于维护封建地主的私有财产。
（四）维护封建等级制度
封建的法是特权的法。秦律明确规定各阶级在社会中的地位，地主、贵族是秦国的统治阶级，农民和奴隶则处于被压迫地位，这种关系不能倒置。秦的军功爵制正是这种阶级关系的反映，秦爵共分二十级，无爵的平民称为“士伍”，由军功或其他原因可得到“赐爵”，但吏民之最高爵不得超过第九级五大夫。自九级以上为高爵，十至十八级爵为卿大夫，十九、二十级爵为侯爵（《汉官旧仪》），有这样身份的人无疑均系地主贵族。在秦律中对一般农民和地主之间的界限规定得十分明确，不准逾越，如：
大夫寡，当及伍人不当？不当。（《法律答问》）
“伍人”即无爵的“士伍”，多数系农民，而“大夫”一般的至少相当于中小地主。从这条法令可知“大夫”与“伍人”是绝对不能混淆的。又如：
可（何）谓宦者，显大夫？宦及智（知）于王及六百石吏以上皆为显大夫。（《法律答问》）
此外，对于“百姓”“士伍”的身份地位也均有各种规定。在秦代，社会上还存在着大量的刑徒和奴隶，他们的地位也是不能私自改变的，否则就要受到制裁：
女子为隶臣妾，有子焉，今隶臣死，女子北其子，以为非隶臣殹（也），问女子论可（何）殹（也），或黥颜为隶妾，或曰完，完之当殹（也）。（《法律答问》）
隶臣妾有子是不准隐瞒其身份的，秦律正是维护这种不可改变的等级制。
（五）维护封建统治秩序
在秦律中还包括维护封建统治秩序的一切规定，如不准在田间卖酒，以免影响农业生产：
百姓居田舍者，毋敢（酤）酉（酒）。田啬夫部佐谨御之，有不从令者有（罪）。（《田律》）
同父异母相奸，可（何）论？弃市。（《法律答问》）
另外，对官吏的任免有《置吏律》，对官吏考核有《效律》，对于“传”“驿”制度有《传食律》，少数民族的处理有《属邦》，对于司法公文程式及传送公文的制度有《封诊式》及《行书》。总之，秦律的重要内容之一，就是维护封建的统治秩序。
以上五个方面的内容，集中地反映了秦律是地主阶级对广大农民和其他劳动人民专政的工具。
法律制度的特点 从阶级本质上看，秦代的法律制度同以后任何时代的封建法律制度一样，都是地主阶级对广大劳动人民专政的工具。但正像恩格斯指出的那样：私法所确认的经济关系，其“采取的形式可以是很不相同的”，“因此，如果说民法准则只是以法律形式表现了社会... -->>
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